第七章---中国财政体制改革

第七讲中国的财政体制改革历程1950-1978：高度集中型财政体制从建国到1978年，我国基本上实行高度集中的财政体制。财政权力主要集中在中央政府，地方政府和企业的自主权很小。为了调动地方政府和企业的积极性，从第一个五年计划开始，我国财政体制进行了一些改革和调整的探索。但是，在整个经济体制高度集中的环境下，财政体制的调整与改革始终是以维护集中型体制为前提，基本上是在“收权”和“放权”之间循环，对集中型体制没有实质性突破。1978~1993年：以“财政包干”为主要特征为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，１９８０年在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从１９８２年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。１９８５年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应１９８４年两步利改税改革的需要。１９８８年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行６种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。1994~至今：分税制分税制改革的背景（1）财政收入在国内生产总值中的比重下降财政收入在国内生产总值中的比重由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，原有的制度安排难以保证财政收入随着经济的增长而增长。可参阅陶然、陆曦、苏福兵、汪晖的论文：《地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思—对改革30年高增长的政治经济学再考察和来自“土地财政”视角的证据》，《经济研究》2009年第7期（2）中央财政收入在财政总收入中的比重下降上世纪80年代末90年代初，中央财政收入在财政总收入中的比重过于偏低，使得中央财政陷入了严重危机，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，难以保障国家对宏观经济的调控能力。这迫使中央财政不但要靠地方财政的收入上缴才能维持平衡，而且还在1980年代两次通过设立“能源交通基金”和“预算调节基金”向地方政府“借钱”。（3）地区经济发展的不平衡状态，地方财政提供公共产品的差距也扩大了中央财政占全部财政收入的比重越来越少，不可能也没有财力的来源解决地区的差距扩大的问题，因此就要对原来的分灶吃饭进行改革财政收入占GDP的比重以及税收收入里中央的比重在1982年后逐年下降分税制改革的目标•提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。•实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。•通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的预想目标之一，但这一目标未能实现分税制的主要内容各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及有中央直接管理的事业单位发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。分税制的主要内容根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，包括：关税；海关代征的消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；银行和金融企业所得税；中央企业上交的利润；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设税将适合地方征管的税种划分为地方税，包括：营业税；地方企业所得税；地方企业上缴利润；个人所得税；城镇土地使用税；固定资产投资方向调节税；城市维护建设税；房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产与赠与税、土地增值税将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括：增值税(中央75%)；资源税(海洋石油资源税归中央，其他资源归地方)；证券交易税(中央50%)（2002年，所得税从地方税转为中央与地方共享税，中央地方各占50%；2003年开始中央占60%）增值税是以商品或劳务在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税。增值税已经成为中国最大的税种，占中国全部税收的60%以上。为此，分设中央和地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方分享税，地方税务机构征收地方税。分税制的政治过程1、分税制改革方案的构思分税制改革要兼顾中央和地方两个积极性，既确保增加中央财力，又不损害地方既得利益，这就是中央与地方“共赢”方案的设计目标。设计增值税是改革关键的内容。朱镕基在听取财税改革汇报后，提出中央与地方共享税的税种，其中增值税是最大税种。切入点在增值税的增量分成比例上。8月31日，总理办公会议上，财政部拿出“高、中、低”三个测算方案。在总理办公会讨论时，只有个别人认为，要借分税制改革之机中央多拿一些，选择“高”方案，但大多数人不同意；也有个别人同意“低”方案。“高”、“低”两个方案很快就被否决了，更多的人倾向“三七”开的“中”方案。最后交给中央政治局讨论时确定分成比例为75：25方案。分税制的政治过程2、方案推行：地方谈判（1）首站海南1993年9月9日大队人马出发，第一站是海口。参加谈判的有关人士介绍说，朱镕基去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。果然，两天的工作进展比较顺利。海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。（2）广东谈判朱镕基一行来到广东，刚刚落脚马上接见省委省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。广东方面表示，实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿，这会影响到邓小平提出的追赶“四小龙”目标的实现，其带来的经济和政治后果谁也承担不了。朱镕基当晚将财政部部长及地方预算司司长叫到房间，让将分税制改革对广东的影响细细测算出来，认为广东方面测算口径有误，夸大了影响，应当在300亿元左右。广东进而又提出四条意见。其中最重要两条，一是广东增值税分成比例能更加优惠一些，二是以1993年为基数，否则，小平同志南方谈话成果都没有包含在内。对于第一条，朱镕基明确表示，分成比例全国必须统一，其他方面中央会给广东优惠政策促进发展，但分成比例不能搞特例。对于第二条，朱镕基考虑到减小分税制改革推行阻力，表明他同意以“1993年为基数”的“个人意见”。这个“个人意见”已经让广东方面吃下了定心丸，谈判获得了快速进展。（3）西部谈判9月25日朱副总理一行再启“谈判”之旅。这次他们来到新疆阿勒泰。对于中西部地区，除去财政体制改革要达到的集中中央财力的目标之外，另外一个主要目标就是要缩小东西部财力差距。在新疆，朱镕基说，分税制改革对贫困地区是有利的，你们应该举双手赞成。但是你们也不能太焦急，不可能一下子就得益很多，分税制之后，中央财力可集中一些，对民族地区的支持也可增加，但是目前还不行。原本以为西部地区都会支持中央搞分税制，但是意外又出现了。1993年9月，江泽民同志召开片会，也叫六省座谈会，贵州省长站出来反对分税制，谈了分税制对贵州的影响。落后省份反对分税制与当地的产业结构相关。贵州、云南、广西均为“烟酒财政”，而如果按照分税制的设计，消费税增量100%归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。后来，中央给了这些省份不同的照顾。（4）上海同志“讲北京话”相对而言，上海之行是愉快的。对中央实行分税制，逐步增加中央的财力，以便集中力量办几件大事这个精神，或者中央有了力量以后可以更好地支持中西部地区经济发展的这个战略意图，上海同志给予充分的理解。朱镕基即将离开上海时，他在大会上表扬了上海同志水平高。他说，吴邦国、黄菊既充分代表了上海发展的利益，又从国家的整体利益出发，维护大局这个原则把握得好。他说：上海同志们最后都是“讲的北京话”，讲得很好。分税制的建立(一)进一步明确中央与地方的支出责任中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及有中央直接管理的事业单位发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。（二）重新界定了中央与地方的收入范围根据财权和事权相适宜的原则，按税种划分中央和地方收入。将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税。同时分设中央和地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方分享税，地方税务机构征收地方税。(三)建立了政府间财政转移支付制度1994年分税制改革在重新划分中央与地方财政收入的基础上，相应调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留了原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还制度。从1995年起，中央又在税收返还制度之外建立了过渡期转移支付办法，重点解决一些困难地方特别市民族地区的财政矛盾。（四）确立了新的预算编制与资金调度规则实行分税制后，中央与地方军按照新口径编报财政预算。由于中央对地方的税收返还支出数额很大，为避免资金往返划拨，保证地方财政正常用款，将中央税收返还数与地方原上解数抵扣，按抵项后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例向地方划拨资金。分税制的成就促进了中央与地方财政收入的快速增长增强了中央财政的宏观调控能力将转移支付制度逐步纳入规范化轨道增加了重点投入，有力地支持了经济建设和各项社会事业发展1994年分税制改革后，财政收入占GDP比重快速增加目前分税制有待解决的弊端没能做到依据事权划分财权。1994年实行分税制改革，然而，政府间的事权却没有进行明显的相应调整，传统的中央和地方政府之间的事权模糊不清，而且缺乏法律的明确界定和保障，随着市场经济的逐步建立，老问题没解决好，新的事权问题又层出不穷，这种没有合理地根据事权来划分财权的分税制加重了地方政府特别是基层政府的负担，同时对中央财政也带来了一定的负面影响，比如，环境保护建设的支出就存在这一问题。我国财政中央和地方支出的相对份额我国地方财政收支占全国财政收入、支出比例我国分税制造成地区间收入划分不合理。企业所得税仍按隶属关系确定归属，直接造成地区间收入的不平等。证券交易印花税实行中央与地方共享，但实际参与分享的仅上海、深圳两地，这也很不合理。此外，资源税名为共享税，实际上除海洋石油资源税为中央收入外，其它的均为地方收入，这对资源地区差异较大的我国来说，也极不合理。转移支付制度不规范。完善的分税制是要有一个有效的财政调节制度，即中央通过转移支付形式调节各地方政府行政能力，确保地方政府行使必要的行政能力所需财力得到保障。转移支付金额主要是税收返还。这种转移支付制度导致北京、上海等地的转移支付远远高于其他地区。省以下分税制体制更不完善。少数地方仍然延续原“总额分成”、“收入增长分成”或递增上解体制；省以下政府间共享税的范围不断扩展，税种划分中普遍夹杂着大量的按行政隶属关系和行业分税现象；省级财政通过分税和截留中央对地、市、县的税收返还，下级财政起而模仿，上面集中了大部分财权和财力，从而进一步加重了基层政府财政困难。预算外资金与土地财政预算外资金是指有关单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。其收入包括地方财政部门的各项附加收入、集中事业收入、专项收入等事业行政单位的专用基金、经营性服务纯收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入、税收分成等。由于中国地方政府财权和事权不匹配，导致地方政府有着强烈的动机扩大预算外资金