第三章新公共管理

第三讲新公共管理运动主讲人:胡税根目录一、新公共管理兴起的时代背景二、新公共管理的内涵三、新公共管理的特征四、新公共管理的理论基础五、新公共管理的实践六、新公共管理理论的局限性七、总结八、思考自从20世纪80年代中期以来,由于西方各国政府致力于技术变革,全球化和国际竞争的挑战,其公共部门已经发生了非常重要的变化.近年来所发生的变革比20世纪其他任何时期都要广泛得多.有人认为,这种现象的表现形式是典范转移,在20世纪大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式开始转换为”管理主义”或新公共管理的模式;与政府有关的官僚制理论正在被各种经济理论和市场规则所取代.____欧文•休斯一.新公共管理兴起的时代背景近几十年来,西方各国政府的规模不断扩大、政府角色日益膨胀,而传统的官僚体制面对各类经济及社会问题尤其是全球化、国际冲突、信息革命、环境保护等带来的压力已普遍力不从心,不能有效运转。因此,从传统的行政风格向新的管理模式的转变就十分自然,在此背景之下新公共管理兴起。70年代石油危机之后的经济衰退,导致西方各国高额的财政赤字,福利国家不堪重负,并面临一系列新的社会与政治问题,这是引发政府改革的直接原因。总体时代背景(1)官僚体制的长期运行(2)信息革命使西方国家从工业社会进入后工业社会(3)经济全球化的推动1.问题重重的官僚机制----对官僚制的理性批判传统的公共行政有如下四个方面的特征:第一,政府组织及其结构根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础,严格坚持这一原则视为公共组织尤其是政府运作的最佳方式;新公共管理作为政府管理研究领域的一种新理论及实践模式是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成的。第二,只能由政府机构来提供公共物品和服务;第三,政治与行政的二分法;第四,强调以效率原则作为最高标准。传统的公共行政的影响(1)容易造成所谓的专业畸形(2)容易导致目的和手段的颠倒(3)容易形成一种特殊的利益集团(4)容易导致官员与公众的冲突僵化的官僚体制的失效随着西方各国由工业社会向后工业社会转变,传统的公共行政学理论及实践模式受到人们的怀疑,遭遇严峻挑战。首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型相继出现;其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇;再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的;最后,公共管理的人事体制及模式也发生了重大的变化。政府规模的扩大、政府角色的膨胀第二次世界大战以后,在福利国家观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民的福利,政府大量透过立法管制干预人民的生活,包括经济性的管制和保护性的管制,其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击,如胡斯所言,对政府的抨击来自三个方面:一是认为政府的规模太大,而且消耗了过多的稀有资源;二是政府活动的范围太广,政府自身陷入了过多的活动,而且许多活动的提供皆有其替代方式可以运用;三是政府行事的方法,认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。从官僚制到后官僚制的转变(1)政府的角色由”划桨手”变为”舵手”(2)公共服务的产生由垄断变为竞争(3)用社区的自我管理代替官僚式的管理(4)由组织的使命代替官僚机构的繁文缛节(5)变官僚驱使的政府为顾客驱使的政府(6)变集权式管理为分权式管理2.后工业社会的发展新技术革命尤其是信息革命是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。(1)网络化使政府人员大幅精简,极大地提高政府的行政效率(2)政府公共职能转变和重新定位(3)政府与公民交流的方式更为直接(4)地方政府的职能进一步加强(5)政府在改善经济方面负有更强大的责任(6)政府在保障国家安全方面的问题3.全球化的发展(1)国与国之间依赖程度加深,客观上要求国际公共事务管理以合作与协商的互动模式开展(2)多主体为特征的全球治理的开展返回70年代石油危机之后的经济衰退,导致西方各国高额的财政赤字,福利国家不堪重负,并面临一系列新的社会与政治问题,这是引发政府改革的直接原因。经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力的高度重视;政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素,政府如何引导和调控国民经济运作,参与国际经济竞争,促进经济发展,自然成为人们关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。二、新公共管理的内涵（1）新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行动模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”。欧文·E·休斯认为,新公共管理的目标在于取代传统模式,因此,它不像“以前的”公共管理那样,只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革,它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。二、新公共管理的内涵（2）从总体上来看，新公共管理以自利人（Self-interest）为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格三、“新公共管理”的特征与思想向职业化管理的转变、标准与绩效测量、产出控制、单位的分散化、竞争、私人部门管理的风格和纪律与节约七个方面——胡德(C.C.Hood)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。——温森特·怀特以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。——罗德斯(W.Rhodes)转移权威,提供灵活性;保证绩效、控制和责任制;发展竞争和选择;提供灵活性;改善人力资源管理;优化信息技术;改善管制质量;加强中央指导职能。——经合组织(OECD)1999(1)科学管理,强调严格的等级制、分工、清楚的命令链;(2)向浪费宣战,重点是监督员、审计员、核对员、评审员;(3)警惕的眼睛,倡导阳光、公开性、透明度;(4)解放管理,呼吁让管理者去管理。——莱特奥斯本的十项原则:(1)掌舵而非划桨;(2)重妥善授权而非事必躬亲;(3)注重引入竞争机制;(4)注重目标使命而非繁文缛节;(5)重产出而非投入;(6)具备“顾客”意识;(7)有收益而不浪费;(8)重预防而不是治疗;(9)重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;(10)重市场机制的调节而非依靠行政指令的控制。(一)新公共管理的特征1、以效益为主要的价值取向。新公共管理理论根据交易成本理论,认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入,而是管理活动的产出与效绩,应关心公共部门直接提供服务的效率与质量,能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系;在酬金上强调按业绩而不是按传统的任务来付酬;在对财力和物力的控制上,强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度,最终体现的是对管理效益的关注。2、建立企业式政府和以顾客为导向的政府。新公共管理以公共选择理论等作为基础,认为政府与社会的关系中,政府不应该是一个高高在上的官僚机构,主张建立一个“企业式的政府”。一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业家”或“企业管理人员”,社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。一个好政府应该是一个企业家式的政府,应该是一个能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标,政府就理所当然要以服务对象为顾客,把顾客当作上帝,政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者,而是政府管理人员让公民选择提供者,给公民以更多的选择权,让公民有更多的机会来评价政府工作效果,从而促进政府改善工作,提高其服务质量。3、引入市场机制。我们说政府理所当然是公共服务的提供者,但这并不就意味着所有的公共服务都应该由政府来提供,对于公共服务的垄断性应该给予逐渐取消,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种把竞争机制引入到政府公共管理中,从而提高服务的质量与效率。诚如上面提到的美国学者奥斯本提出的著名观点:政府的职能一定是掌舵而非划桨。新公共管理理论认为政府应该严格将管理与具体操作分开,认为有效的政府并不只是一个会实干的政府,一个会执行的政府,而是一个能够“治理”的政府,并且善于“治理”的政府。(二)新公共管理主要思想1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨2.政府服务应以顾客或市场为导向3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验5.政府应在公共管理中引入竞争机制6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制8.公务员不必保持中立四、新公共管理的理论基础1.新自由主义经济学2.公共选择理论3.工商企业管理理论4.自然科学理论基础------信息技术新公共管理的出现被称为行政管理范式的转换。作为一种新的理论范式,它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题,如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织等。新公共管理的理论基础首先是公共部门经济学。当代西方国家的行政改革之所以转向被称为“新公共管理”的模式,除了因为客观时代背景和社会有这种要求外,还有着深刻的思想基础。新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的。管理主义管理主义认为,管理是一种纯手段性的活动,它具有共通性,它所包含的一系列原则既可用于私营企业,也适用于公共部门。政府部门特别是提供公共服务的部门可以借鉴私营企业的管理方式和经验。我们从新公共管理的许多特征和做法,如将决策职能与管理职能分开,将公共服务通过竞标承包出去,重结果和产出而不重过程,下放管理控制权,把公众作为顾客而予重视,签订绩效合同等,都可看出管理主义理论的影响。公共选择理论“对非市场决策的经济学分析”。在“经济人”预设的前提下,公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。具体说来,就是缺乏竞争,缺乏利润激励,以及缺乏监督机制。因此,改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何形式的“公共垄断”,在公共部门中恢复竞争,引入市场竞争机制。公共选择论又称理性选择论。它的一个核心论点就是认为人是理性的,都想使自己的效用最大化,因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。据此推论,政府官员总是倾向于使其部门的预算最大化,而政治家总是寻求支持选票的最大化,就象企业家总想追求利润最大化一样。公共选择论对政治家主要关心的是社会福利、公共利益之类的说法表示怀疑,认为政治家们可能为了达到自己的目的而不惜牺牲选民的利益,利益集团会因为寻租行为而损害范围更大的社群,而政府官员会努力增加其部门预算进而获取越来越