杭州市工业遗产规划管理探索与实践

报告人：杨毅栋杭州市城市规划设计研究院2012年12月21日上海杭州市工业遗产规划管理探索与实践一、杭州市工业遗产概况二、杭州市工业遗产保护工作回顾三、工业遗产建筑规划管理政策体系构建四、《杭州市工业遗产建筑规划管理规定》实践应用报告主要内容杭州是一座具有悠久工业发展历史的城市，是中国民族工商业的发祥地之一，拥有很多老厂房、老仓库等工业遗产建筑。一、杭州市工业遗产概况杭州是一座具有悠久工业发展历史的城市，是中国民族工商业的发祥地之一，拥有很多老厂房、老仓库等工业遗产建筑。杭州工业历史遗存基本上集中分布在半山、拱宸桥、祥符桥小河、古荡留下、望江门外、中村和龙山这七个区域。二、杭州市工业遗产保护工作回顾1、开展了全面的工业遗产普查2009年——普查范围扩大到萧山区和余杭区，实现了市区工业遗产普查全覆盖。2007年——对上城区、下城区、拱墅区、江干区、西湖区、滨江区等六城区进行普查。2、建立了多层次的保护规划体系•编制杭州市工业遗产保护专项规划•将工业遗产保护利用纳入城市设计•单独编制重要工业遗产项目的保护规划•在控制性详细规划中落实保护要求虽然杭州在工业遗产保护上已迈出了坚实一步，但在工业遗产的规划管理中仍存在一些问题。１、缺乏对单个有价值工业遗产保护的认定程序造成一些有一定保护价值的工业遗产建筑因列不上保护目录而得不到有效的保护。２、审批管理部门职权不明确造成审批环节过于复杂且缺乏协调，不利于工业遗产的保护。３、规划用地性质难以界定工业遗产用地的性质按现行国标难以明确表达，在审批和建设过程中不能实施有效的规划控制与管理。１、缺乏对单个有价值工业遗产保护的认定程序造成一些有一定保护价值的工业遗产建筑因列不上保护目录而得不到有效的保护。２、审批管理部门职权不明确造成审批环节过于复杂且缺乏协调，不利于工业遗产的保护。３、规划用地性质难以界定工业遗产用地的性质按现行国标难以明确表达，在审批和建设过程中不能实施有效的规划控制与管理。3、开展了工业遗产建筑规划管理研究随着保护工作的深入开展，一些新问题也随之凸显，主要体现在以下五个方面：４、规划地块指标难以设定工业遗产保护地块的各项规划指标一般都难以达到现行规范指标控制的要求，从而造成按现行规范无法审批工业遗产保护利用的方案。５、地块周边建设难以控制对工业遗产周边相邻地块的建设缺乏有效的控制与引导，造成该地段城市景观风貌的不协调。虽然杭州在工业遗产保护上已迈出了坚实一步，但在工业遗产的规划管理中仍存在一些问题。４、规划地块指标难以设定工业遗产保护地块的各项规划指标一般都难以达到现行规范指标控制的要求，从而造成按现行规范无法审批工业遗产保护利用的方案。５、地块周边建设难以控制对工业遗产周边相邻地块的建设缺乏有效的控制与引导，造成该地段城市景观风貌的不协调。3、开展了工业遗产建筑规划管理研究1、建立了多层次的保护规划体系编制了杭州市工业遗产保护专项规划，制定了工业遗产保护总体框架，提出了保护要求，确定了保护等级和名单，将91处工业遗产列入保护名录。(表格)将工业遗产的保护利用纳入城市设计单独编制重要工业遗产项目的保护规划在控制性详细规划中落实保护利用要求3、开展了工业遗产建筑规划管理研究针对上述这些问题，2010年我们开展了工业遗产建筑的规划管理研究工作。该课题得到了国内规划、建筑以及文保等领域专家的一致肯定。4、出台了工业遗产建筑规划管理规定在课题研究的基础上，出台了工业遗产建筑规划管理规定，由市政府颁布施行。5、实施了一批工业遗产保护项目利用工业遗产建筑建设了最早的一批文化创意产业基地。如LOFT49创意文化园、凤凰创意国际、西岸国际艺术中心、唐尚433、丝联166等。利用工业遗产建设了一批国内领先、国际一流的博物馆，包括中国刀剪剑博物馆、中国伞博物馆、中国扇博物馆和杭州工艺美术博物馆。2、实施了一批工业遗产保护项目杭州市利用工业遗产建筑建设了最早的一批文化创意产业基地，如LOFT49创意文化园、凤凰创意国际、西岸国际艺术中心、唐尚433、丝联166等。另外还利用工业遗产建设了一批国内领先、国际一流的博物馆，如运河边上的中国刀剪剑博物馆、中国伞博物馆、中国扇博物馆三大国家级专题性博物馆。三、工业遗产建筑规划管理政策体系构建由于现行的规范主要针对新建建筑的规划管理审批，难以适用于遗产类建筑等既有建筑的规划管理审批。为了进一步加强工业遗产的保护，解决工业遗产建筑的保护利用与现行规范之间的矛盾，为工业遗产建筑提供规划审批依据，市规划局开展了本课题研究，构建杭州市工业遗产建筑规划管理的政策框架如下：由于现行的规范主要针对新建建筑的规划管理审批，难以适用于遗产类建筑等既有建筑的规划管理审批。为了进一步加强工业遗产的保护，解决工业遗产建筑的保护利用与现行规范之间的矛盾，为工业遗产建筑提供规划审批依据，构建杭州市工业遗产建筑规划管理的政策框架如下：审批管理主体采取多部门联合审批的方式，由市城乡规划主管部门牵头，组织市发改、建设、经济、国土、房产、文物等有关行政主管部门进行联合审查，并报市政府批准。采取多部门联合审批的方式，由市城乡规划主管部门牵头，组织市发改、建设、经济、国土、房产、文物等有关行政主管部门进行联合审查，并报市政府批准。审批管理主体发改建设经济国土房产文物在工业遗产保护基本名录的基础上，通过多种渠道（如专家推荐、现状调查、公众采集等）发现遗产，建立相关部门会商制度，经专家委员会评估论证、公示后，报市人民政府批准、公布。保护名录认定保护实施主体充分发挥政府在实施保护上的主导作用，同时积极引导企业参与，形成政府主导力、市场配置力和企业主体力三力合一的保护态势，实现工业遗产的可持续发展。充分发挥政府在实施保护上的主导作用，同时积极引导企业参与，形成政府主导力、市场配置力和企业主体力三力合一的保护态势，实现工业遗产的可持续发展。保护实施主体在不涉及安全问题的前提下，在规划审批管理中适度放宽要求，在规划指标控制方面采取弹性控制原则，在审批手续上尽量简化。政策扶持保护规划编制建立一套完整的规划编制体系，与国家法定规划相衔接，将工业遗产保护规划纳入城市总体规划，将保护图则与控制性详细规划相结合，增加保护规划的可操作性。建立一套完整的规划编制体系，与国家法定规划相衔接，将工业遗产保护规划纳入城市总体规划，将保护图则与控制性详细规划相结合，增加保护规划的可操作性。保护规划编制使用功能与用地性质明确工业遗产建筑的用地性质分类，对涉及工业遗产地块的土地使用性质尾部加注“GY”。在确定用地性质的同时明确建筑的使用功能。明确工业遗产建筑的用地性质分类，对涉及工业遗产地块的土地使用性质尾部加注“GY”。明确将工业遗产用地性质归为六类，在确定用地性质的同时明确建筑的使用功能。有效地指导工业遗产地块的规划编制，进一步理顺了与国土部门的审批衔接关系。使用功能与用地性质用地开发模式工业遗产建设用地开发模式采取以下三种方式：行政划拨模式、公开出让模式和功能更新模式。工业遗产建设用地开发模式采取以下三种方式：行政划拨模式公开出让模式功能更新模式用地开发模式对工业遗产建筑的使用功能属于非营利性教育设施、公益性科研机构、非营利性体育设施、非营利性公共文化设施的，建设单位可以按照行政划拨方式取得建设用地使用权，按行政划拨模式进行规划报批。工业遗产建筑的规划用途属经营性用途,建设单位按照招标、拍卖、挂牌出让方式取得建设用地使用权，按公开出让模式进行规划报批。工业遗产建筑在保持现有土地权属和土地用途不变的前提下，改变建筑物使用功能，发展文化创意产业等第三产业的，按功能更新模式进行规划报批。建筑管理允许对工业遗产建筑进行内部分隔等改造方法，实现工业建构筑物的适宜性再利用。工业遗产的内部空间可以进行分隔以增加使用面积，但产权不允许分割，不允许分割出售，以确保工业遗产的完整性。允许对工业遗产建筑进行内部分隔等改造方法，实现工业建构筑物的适宜性再利用。工业遗产的内部空间可以进行分隔以增加使用面积，但产权不允许分割，不允许分割出售，以确保工业遗产的完整性。建筑管理现行规划管理技术规定容易束缚设计师对工业遗产建筑“二次设计”创意思维的发挥，所以在规划指标上很有必要实行适度宽松的弹性控制原则。另外为了提高建设主体保护工业遗产的积极性，应该在政策上给予适当的优惠，在规划指标上执行较为宽松的政策。批后管理根据工业遗产建筑的建设内容，修缮型开工可不验灰线，竣工后办理竣工规划确认手续即可。新建型应按相关规定和程序进行实施。将工业遗产建筑按建设内容分为修缮和新建两种不同类型进行批后管理，简化审批手续。根据工业遗产建筑的建设内容，修缮型开工可不验灰线，竣工后办理竣工规划确认手续即可。新建型应按相关规定和程序进行实施。批后管理四、《杭州市工业遗产建筑规划管理规定》实践应用基于本课题的研究，市政府出台了《杭州市工业遗产建筑规划管理规定》，市规划局运用管理规定审批了一批项目，收到了良好的效果。以下为四个不同审批阶段的案例：基于课题的研究，杭州市政府出台了《杭州市工业遗产建筑规划管理规定》，解决了长期存在的工业遗产保下来容易，具体保护过程中的规划审批难、利用难和保护难的问题，通过一批规划项目的审批实施，收到了很好的效果，促进了经济、社会、文化、环境效益的协调发展。以下为四个不同审批阶段的案例：（一）建筑审批——以杭州创新创业新天地核心区块为例该项目所处地块原为杭州重型机械厂，于2008年5月以公开招拍挂方式出让土地，是杭州首个以工业遗存保护为核心的城市综合体,是体现杭州重工业文明发展特色的新型国际化商业商务中心的标杆。规划总用地面积约6.6万平方米。（一）建筑审批——以杭州新天地核心区块为例该项目所处地块原为杭州重型机械厂，于2008年5月以公开招拍挂方式出让土地，是杭州首个以工业遗存保护为核心的城市综合体,是体现杭州重工业文明发展特色的新型国际化商业商务中心的标杆。规划总用地面积约6.6万平方米。存在的主要问题（1）土地小地块分割出让带来的工业遗产保护地块规划指标问题（2）建筑大师国际化设计与个别规范的矛盾（3）现有指标体系和审批流程不利于工业遗存再利用设计创新存在的主要问题（1）土地小地块分割出让带来的工业遗产保护地块规划指标问题（2）建筑大师国际化设计与个别规范的矛盾（3）现有指标体系和审批流程不利于工业遗存再利用设计创新应用管理规定审批情况依据管理规定第14条，在尊重现状、满足保护要求和符合城市设计的基础上，在建筑退让、建筑间距、绿地率、建筑密度、停车配建等指标上适当放宽了要求。依据管理规定第15条，允许在I地块和N地块通过内部分隔增加部分建筑面积，因分隔所增加的建筑面积不计入容积率，也不办理产权。应用管理规定审批情况依据管理规定，在尊重现状、满足保护要求和符合城市设计的基础上，在建筑退让、建筑间距、绿地率、建筑密度、停车配建等指标上适当放宽了要求。允许通过内部分隔增加部分建筑面积，因分隔所增加的建筑面积不计入容积率，也不办理产权。实施效果（二）规划审批——以杭州热电厂地块为例该地块内建于20世纪七、八十年代的烟囱、运输通道、大空间厂房等建（构）筑物具有一定特色，现状保存较好。杭州热电厂现已关停，近期将公开出让。（二）规划审批——以杭州热电厂地块为例该地块内建于20世纪七、八十年代的烟囱、运输通道、大空间厂房等建（构）筑物具有一定特色，现状保存较好。杭州热电厂现已关停。存在的主要问题原控规没有对工业遗存进行保护，采取的是拆除厂房彻底改造的方式，规划用地性质为居住用地。存在的主要问题原控规没有对工业遗存进行保护，采取的是拆除厂房彻底改造的方式，规划用地性质为居住用地。应用管理规定审批情况依据管理规定第5条，市规划局组织编制了该地块的城市设计，明确了工业遗产建筑的保护利用方案，并作为控规调整的依据。依据管理规定第8条，对控规进行调整，在工业遗产地块的规划用地性质代号后加注“GY”，并明确了工业遗产建筑的使用功能。依据管理规定第13条，做地主体委托设计单位编制项目选址论证报告（达到建筑方案的深度），报市规划局审查批准。应用管理规定审批情况依据管理规定，市