当代中国政府与政治

第一章概论：中国政治和政府过程的概念、框架与研究方法一、政治的概念：对于政治的不同解释：孙中山：“政治是众人的事”。众人的事就的众人商量，也就是政治。亚里士多德：“人从本质上是个政治的动物”。城邦和公民的关系。某政治学家：“政治的本质是为权力而斗争，是一套以权力为目标的大型游戏”。该定义也容易导致“政治就是恶”的结论。柏拉图：政治是为了一种美好的生活。哲学王，那些眼睛盯着真理的人。伊斯顿：政治是对社会价值进行权威性分配。（）。把政治看作是一些目标或政策的结合，而政治权力是达成这些目标或政策的必要手段。涉及到合法性权威、权威、权力与权力等抽象的概念，也涉及到政党、政治组织、政府、社会团体等具体的实体.二、政府过程的概念1、中国政府：大政府的概念，包括立法、行政、司法机构。2、理念与现实：法理上的政府（理想中的政府），现实的政府（实际运行中的政府）：政府在依法运行的过程中会出现实际的“偏离”。3、政府过程：指政府的实际运作活动，包括政府各权力机构和职能部门之间的关系和互动，如决策过程、执行过程、监督与反馈过程等4、政府过程也是一个政治过程。政党与政府、社会与政府之间互动。三、分析框架和方法中国政府与政治的研究包括以下内容：1、政府的结构，组织，制度，运作过程。2、影响政府以上活动和内容的政治因素。以往的研究：①一般采用规范性研究方法，或叫制度研究：基本上从原则、概念、理论和法律文献出发进行演绎推理和论证，其研究较少考察政府活动的实际情况。②历史研究：研究1949年以来我国的历史，着重于期间所发生的重大历史事件以期这些历史事件之间的某些联系和变化，一般是叙述性的，在叙述过程中加入一些原则性的评议。中国近几年中国政府与政治研究的新发展：政府过程研究：①在方法上批评过去研究方法上的不足：规范性研究，缺乏经验性研究的支持，不能解释许多现实问题。②受美国现代政治学研究方法的影响：50年代开始对政府行为和过程的研究（DavidTruman），结构功能主义（GabrielAlmond）。③主张从现实政府活动和政治生活的经验事实和实证材料中，来考察、总结和归纳政府活动的权力结构以及功能过程。主张注重经验性研究，注重政府与社会各政治因素的互动及其后果的研究。④该研究方法在中国目前研究中的困难。1、搜集和掌握政府过程中第一手经验性材料比较困难。2、其研究常受“敏感性问题”的困扰。3、很难摆脱“价值取向”的问题。中国处于过渡期，变化性大，一般性经验描述不易把握中国基本政府政治结构与变化间的关系。较好的研究框架：规范性研究与经验性研究相结合。第二章现代中国的基本宪政体制与国家权力结构一、宪政体制基本概念和内涵宪政体制：指宪法以及宪法所规定的政治体制。宪政可以包含民主，但不等于民主。在一定意义上，宪政是对民主政治的规定或者制约。宪法对于政体的规定一般具有原则性和纲要性，包括国家基本性质，公民的基本权利，政府的组织形式、原则以及权力的分配等等。特定的政治体制还需要其他一些相关的法律、法规以及以往惯例等使其具体化。世界上绝大多数国家是通过宪法来确定国家的政治体制，并组织政府的。由于种种原因，各国宪法规定的宪政体制与政府的实际运作过程之间常常有一定的差距，如美国是一个三权分立的宪政体制，立法、行政、司法机构分别掌管各自的权力，并相互制约，但在实际运作过程中，三种权力的相互关系是随彼此权力消长而有所不同。但与其它国家相比较，我国现行的宪政体制规范与政府的实际运作过程之间的差距是相当的大，其原因是多方面的。其一，宪政体制是一种从西方引进的政治制度建立的方式，在中国悠久的历史文化传统中没有根基。其二，这种宪政体制更多地受苏联和东欧社会主义国家的影响，当时宪法在这些国家中的地位和受尊重程度相对较低。其三，中国封建专制的历史传统以及人治的传统根深蒂固。其四，中国1949年以后的政治历史，基本上属于后革命时期的政治，在这一特殊的历史时间，因为受多年革命和战争的体制的惯性影响，以法治为根本的宪政体制难以建立和维持。因此，对政治体系的宪政研究和探讨，不能仅仅从宪法文本为依据，还要在宪法文本的基础上揭示政府运作规范和结构的实际情况和内容。二、人民代表大会制及其宪法性解释中国宪政的基本规范：①中国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家的最高权力机关。②宪法同时规定中国共产党对于国家生活的领导地位，其中包括对全国人民代表大会及其他各级人民代表大会的领导。中共组织事实上成为国家政权组织的核心部分。（一）人民代表大会制的宪法性解释：宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。三个基本的内容：①国家的公民通过直接或间接选举的方式选出各级人民代表，组成全国和地方人民代表大会，所有代表及其人民代表大会都应对选民负责，受选民的监督，代表选民的意志行使国家权力。②人民代表大会作为国家权力机关，在整个国家机构系统中占首要的和全权的地位。拥有立法权，对其他政府机构的领导权和监督权，有权任命和撤销政府机关领导人。③中国是单一制国家，在中央和地方国家机构职权的划分上，遵循中央政府统一领导和给予地方政府一定授权的原则。政体比较：中国实行的是“议行合一”的体制：即议会和行政合二为一。国家最高权力机关是人民代表大会，一切政府权力由人民代表大会派生出来，派生出来的各种政府机构都位于人民代表大会之下，服从其领导和监督，所有机构只能无条件接受。“议行合一”——权力是单向运作：立法机关与行政机关的权力关系是同一的，单相授予。“三权分立”——权力是多向运作：①美国三权分立，交错重叠，相互制衡；②英国三权分立，但是遵循“议会主权”原则。评价：“议行合一”是一种理想型的政府构建形式。最早由马克思在总结巴黎公社经验而提出，其特点是：公社委员会是最高权力机关，委员会作出决定，由委员会委员直接管辖行政部门加以贯彻执行。中国的人民代表大会制有发展：人大拥有立法权，又组织行政机关并领导和监督行政机关的工作，但具体的执行法律和政策的活动则由行政机关实行。中国人民代表大会制度是按“议行合一”的构想而设计的，其目的是要体现“人民主权”的原则，实行比资本主义的“三权分立”体制更高的民主程度。其手段是行政与司法权受人民代表大会的监督，人民代表大会代表受人民的监督，然而，在政治实践上，这种设计过于理想化，就其目的而言，可行性程度有限。原因：①“人民主权”本质上是一个思想论战的概念，它针对的是君主制和专制体制，在实际运作上存在着许多的问题。②“人民主权”的概念是一个十分模糊的概念，在现实社会中，“人民”是由许多不同的社会团体所组成，这些团体在许多特定的利益和价值观念上存在分歧，有不同的诉求，因此缺乏政治和利益上的同一性。③“议行合一”的先决条件是，统治者与被统治者的同一性，法和人民意志的同一性，由此延伸出主权者和人民的同一性，人民和代表的同一性。这些同一性只能是建立在理论上，如一些思想家所说的“自然法则”“绝对真理”或某种道德的基础上。（要求公民具有特点的美德），这些东西在现实政治运作中很难说清楚。④现代社会立法和行政越来越要求有某些特有的专业知识和占用大量的时间，这使得立法和行政以及司法主要依靠于某些专门的人材并需要全日工作的投入（专业化和职业化）。⑤中国的疆土之大，经济文化在不同地区的差别，以及传统文化和政治传统上的特点，更使“议行合一”的原则在实施中存在着许多的困难和障碍。因此，我国虽然建立了“议行合一”的基本政治体制的规范，但在实际的运行中一直存在着规范和现实的巨大差别。三、中国共产党在国家生活中的领导地位。宪法中确定了党在国家生活中的领导地位，党在政治体制中处于核心的地位，党的这种核心地位是由历史形成的，并在党的维护下，一直处于不可动摇的地位。因此，中国实际的宪政体制的构成和运作，要比上面描述的“议行合一”的体制更为复杂。正如美国的学者所指出的：当代中国是“由政党、政府和军队三部分组成的政权，每一部分都自成体系，但由共产党的领导联结在一起。由此，了解中国的宪政体制和国家权力结构的实际情况，就必须了解中共的领导体制的情况。中共领导制度三大原则：1、坚持党的领导原则：（宪法中四个坚持的第一条），《中共党章》有更细的解释：党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，并规定了党对军队、国家机关和其他社会政治组织的领导原则和方式。2、民主集中制原则：是中共的根本组织制度和领导制度，也是国家政权的根本组织制度和领导制度。三点内容：①“四个服从“原则。（个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央）只有中央有权做出重大政策问题的决定，各部门、各地方党组织可以向中央提建议，但不能擅自作出决定和对外发表主张，下级必须坚决执行上级决定。②合议制原则（委员会制原则）决策时实行党委制，即委员会制或合议制，对重大问题实行表决，以多数票作出决定，对集体决定任何人无权改变，个人可以保留不同意见。③集体领导与个人分工负责相结合原则3、党政分开的原则党政分开的原则，改革开放后由邓小平提出。从建国到80年代上半期是“党政不分”、“以党代政”、“文革”时期“一元化领导”达到顶峰，80年代中提出党政分开，十三大报告作了总结和肯定。分析：党政不分的弊病：①重复决策“二重决策、效率低、不适应新形势②政出多门，导致内耗③两套机构，加剧编制压力但根本的原因应该是针对当时保守的党内人士和意识形态对经济改革的干扰。邓小平：“党不要什么事都管，有些事管不了，也管不好”。由于种种原因“党政分开”原则没有统一明确的具体规范。党的惯例除了上述规范性原则之外，中共在革命年代和建国后的建设时期形成了一些惯例。①“大权独揽，小权分散”，一元化领导体制，毛泽东时代形成“工、农、兵、学、商、政、党七个方面，党是领导一切的，不是平行，更不是相反”。到邓小平时代，曾提出党政分开、政企分开，但在这一原则上，即组织性统一领导方式上仍然承袭过去惯例：1989年9月，邓小平谈党的领导工作：“属干政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央党委会讨论、讨论决定之后再去多方商量、贯彻执行”。在这种组织性一元化领导体制下，党委与同级国家机构的职权没有法定规范，党政间的分工协调没有法定依据，常按照不同领导人之间所形成的工作惯例决定。②“党指挥枪”的惯例指党对军队的统一领导。毛泽东把政治社会领域划分为七个方面：“兵”不可归于政，是一支特殊的力量，由党实行领导。历史：三湾改编时“支部建在连队”，营、团以上建立党委，目前全国军事力量由中共中央和中央军委统一领导，建国初期，毛泽东概括中共对军队的领导为：部队中的一切重大问题，都由党委集体讨论决定，然后由军队首长负责组织实施。在职务上，党的最高领导人同时兼任军队的最高领导人。（中共中央军委主席）。③“集体领导与领导核心”或“一头多元制”。集体领导指在合议制下各位党的领导人每人都有平等的权利及其特定的职权，但在此之上又存在着一个集体领导的核心，核心指一个人，党的领袖，具有某种超然地位。四、政党制度与政治协商制度。当代中国的政党制度一般概括为中国共产党领导下的多党合作制度。多党合作的主要制度安排是政治协商制度。中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是各民主党派、各人民团体、社会各界的参政议政机构。1、特点：多党合作政党制是中国独特的一种政治制度：中国共产党是法定的唯一的执政党其他几个民主党派（小党）在坚持党的领导的前提下参与执政。中国的民主党派专指在建国前即与中共共同反对国民党一党专政，建国后与中共合作的八个民主党派：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。中国政党政治的特点：①不同于一党专制的模式，一党制不允许其他党派的存在，更不允许反对派存在。中国的政党制度的多党合作是在中共法定执政党地位之下，其他法定党派参与政治协商和执行过程但不可取代中共的领导地位。②也不同于一党独大的政党政治模式（不平