101-亚洲公交都市出行方式结构特征研究

1亚洲公交都市出行方式结构特征研究魏明【摘要】落实公共交通优先发展战略，建设公交都市，促进城市可持续发展已成为国内城市的共识，有关部门和地方政府将公共交通机动化出行比例作为考核公交都市的重要评价指标，国内大城市的发展要求和供需背景迫切也需要一个合理的交通出行方式结构。本文选取东京、新加坡、香港、首尔4个亚洲公交都市，搜集其交通出行方式结构方面的数据，通过横向和纵向对比，归纳总结公共交通发展特征和先进经验，提出了坚持机动车限制政策、发展轨道交通、注重公共交通与土地利用结合、提高路权四个方面的启示，为广州以及中国大城市建设公交都市，城市的可持续发展，城市交通发展政策的制定提供借鉴。【关键词】公交都市；出行方式结构；公共交通出行分担率1引言2012年底，国务院出台了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见（国发[2012]64号）》（以下简称《指导意见》）[1]，提出“通过提高运输能力、提升服务水平、增强公共交通竞争力和吸引力，构建以公共交通为主的城市机动化出行系统，同时改善步行、自行车出行条件”。《意见》同时提出“大城市要基本实现中心城区公共交通站点500米全覆盖，公共交通占机动化出行比例达到60%左右”的发展目标。2013年6月，交通运输部印发了《交通运输部关于印发公交都市考核评价指标体系的通知（交运发[2013]387号）》（以下简称《指标体系》）[2]，将公共交通机动化出行分担率作为硬性考核指标，将不含步行的公共交通出行分担率作为参考指标，并提出“十二五”末，“公交都市”示范城市有轨道交通的城市公交出行分担率（不含步行）达到45%以上。该指标体系出台后在学术界和社会上引起了广泛讨论，出现了不同意见。公共交通出行分担率指标的优势是简洁、易于理解，但过分强调量化值难以体现系统评价的全面性，与城市的多样化发展观、公交优先发展的多元化价值观背道而驰，在指导城市公交优先发展实践时存在局限性甚至产生误导隐患。以2014年广州市中心城区为例，公共交通（不含出租车）机动化出行分担率约为51.6%[3]，对照《指导意见》仍有一定差距；而不含步行的公共交通出行分担率约为45.0%[3]，对照《指标体系》，达到45%的标准。国内大城市的发展要求和供需背景迫切需要一个合理的交通出行方式结构，落实公共交通优先发展战略，建设公交都市在国内城市目前已达成共识，既然有明确的目标，为何难以2实现呢？本文以与中国城市同处亚洲、人口同样稠密、用地条件类似、资源不足的东京、新加坡、香港、首尔4个公交都市为例，搜集其交通出行方式结构方面的数据，通过横向和纵向对比，归纳总结公共交通发展特征和先进经验，为广州以及中国大城市建设公交都市，城市的可持续发展，城市交通发展政策的制定提供借鉴。其中，根据轨道、常规公交发展的差异，东京属于轨道主导型公交都市，新加坡、香港、首尔属于轨道公交并重发展型公交都市[4]。2轨道主导型公交都市——东京东京可以指东京都区部（面积约612km²，人口约1300万）和东京都市圈（一都三县，面积约13400km²，人口约3400万）两个不同的范围。东京区部是以东京站为核心，半径约15km的区域；东京都市圈是以东京站为核心，半径约50km的区域范围。目前，东京已经形成了铁路及城市轨道网络维系的多中心结构，主要分为“一核七心”的东京市区城市结构和以轨道网络为骨架的都市圈多中心结构。东京都市圈多核多圈层的东京都市圈网络东京区部”一核七心”结构都市圈密集的地铁网络图1东京概况2.1交通出行方式结构特征东京是轨道交通主导型的公交优先模式，1978-2008年间，东京都市圈公共交通分担率变化缓慢，维持在50%左右，轨道占公共交通出行比例约为92%；而东京区部公共交通分担率变化明显，从1978年的66%提升到2008年的81%，其中轨道占公共交通出行比例为94%。3图2东京都市圈机动化出行方式结构图3东京区部机动化出行方式结构数据来源：根据文献[5]、[6]数据整理绘制2.2发展经验1）轨道交通绝对主导的交通模式。自1872年东京第一条铁路开通运营，地铁、私营铁路等历经一百多年的发展，通过持续的轨道建设形成规模巨大、型式多样的线网，2010年东京都市圈轨网规模达到3521km，其中区部807km，包括JR线路、私铁、地铁、单轨、中低速磁浮、有轨电车等各类制式，成就了轨道交通占据绝对主导的公交都市。2）轨道交通引导城市发展。通过轨道交通引导城市人口疏散、多摩地区城镇体系发展，建设轨道新线促进新城镇开发，强化各组团、中心间的快速轨道交通联系，强调轨道交通的人口覆盖率，以轨道交通不断拓展城市规模，逐渐拓展成为世界上最大的都市圈。3）东京都市圈不同区域因地制宜，采取不同的交通发展策略，区部以及周边地区轨道交通出行比例最高，外围地区仍然以个体机动化交通为主。4）经济手段调控机动车使用，抑制保有量过快增长。1962年日本实施了自助泊位政策，《机动车保管场所之确保法》等相关法律规定购车者必须在拥有非路边泊位的前提下才能够购买小汽车，由于东京对建筑的配建要求很低，同时路边停车管理政策非常严格，使得非路边停车位在东京成为稀缺资源，极大的抑制了居民购买机动车的行为。1997年提高消费税4的政策也在一定程度上增加了居民购买和使用机动车的成本，抑制了机动车的增长。3轨道公交并重发展型公交都市——新加坡新加坡是著名岛国，整个国家也即是一座城市，面积716km²，人口约540万人。新加坡的交通战略特征是构建中心城加卫星城的空间结构，其主题是公交主导模式优化，同时有效管理机动车交通需求，在未来，其发展趋势是建立高品质的交通服务和精细化交通管理。中心城+卫星城的空间布局有效的交通需求管理轨道交通网络高品质的交通服务图4新加坡概况3.1交通出行方式结构特征2012年，新加坡公共交通（含出租车）占机动化出行比例达到63%。常规公交是公共交通的主体（占49%），轨道占公共交通的出行比例从1995年不足20%提高到2014年38%。图5机动化出行方式结构变化情况5图6公共交通出行结构变化趋势数据来源：根据文献[6]、[7]、[8]数据整理绘制3.2发展经验1）机动车严格限制政策。新加坡主要采用车辆配额系统（VehicleQuotaSystem，VQS）和电子道路收费系统（ElectronicRoadPricing，ERP）控制私人车辆拥有和使用。1990年实施车辆配额系统，相关部门按照计划每年发放拥车证额度，拥车证额度一般按机动车拥有量年增3%以内的幅度控制，不同类型车辆的拥车证价格通过每月电子投标由市场决定，而公共汽车、校车和救护车辆等不需要拥车证，因此，政策实施后，新加坡的机动车发展势头得到有效控制。1998年实施的电子道路收费系统的雏形来自于1975年实施的地区通行证制度和1996年东海岸路实施的道路收费制度，是世界上第一个在大范围内通过实施电子收费来降低高峰时段交通拥挤的国家。此外，还对私人小汽车征收进口税、登记费等名目众多的费用。2）保持公共交通优先发展战略。一是大力发展大容量地铁（MRT），1995年制定交通白皮书后，先后建成东北线、东西线樟宜支线、环线、东西线文礼线延伸段、海湾线等；二是投入巨资进行轻轨交通（LRT）建设，LRT站距小，支撑并引导新建居住区的开发，吸引的客流喂给MRT；三是不断提供常规公交的服务水平，如公交专用道、人性化的站点设计、站点覆盖率要求、低廉的票价等。4轨道公交并重发展型公交都市——香港香港是亚太地区乃至全球最重要的航运枢纽、金融中心和最具竞争力的城市之一。香港人口约718万，面积1104km²，是世界上人口密度最高的城市之一。1971年后，香港城市结构形态由以维多利亚港为核心的同心带形结构向以港九都市区为中心的“集中紧凑，相对松散”的组团结构演化，最终形成了多中心，组团式的布局结构。香港公共交通发达，优先发展以城市铁路（地铁、地面铁路、轻轨等）为重点的公共交通，已形成由城市铁路、专利6巴士、非专利巴士、中巴等方式在内的大公交系统，承担了香港绝大部分的交通出行。高密度、紧凑的土地使用生态化城市空间轨道交通网络香港“地铁+物业”发展模式图7香港概况4.1交通出行方式结构特征香港机动化公共交通出行分担率稳定在80%左右，其中公交巴士是香港公共交通的主体，轨道交通近年来增长较快（约占公共交通出行的40%）。图8机动化出行方式结构变化情况7图9公共交通各方式出行比例变化情况数据来源：根据文献[6]、[9]、[10]数据整理绘制4.2发展经验1）注重交通规划与土地利用的协调。公共交通与土地利用紧密配合，特别是“轨道+物业”模式，强调土地利用和公交覆盖率（地铁站点500m范围覆盖40%的人口和49%的就业岗位，1000m范围覆盖75%的人口和83%的就业岗位[11]），确保居民使用公共交通出行方便捷性。2）严格约束机动车交通行为以保持路网高效运作，维持公交垄断型的交通模式。香港地狭人稠，道路用地面积非常有限，不适合无限制发展小汽车，1974年，香港政府即通过加税的手段抑制小汽车的增长，1982年，进一步加税，将车辆首次登记税增加一倍，每年牌照费增加2倍，通过强力的经济手段，使得21世纪初期就已经控制住私家车的增长，是世界上小汽车拥有率最低的大城市。强力的个体机动车交通限制政策下，保证了道路网络的高效运行，从而使得地面公交车辆的运行车速、准点率较高，形成公共交通发展的良性循环。5首尔——整合性改革后快速发展的公交都市首尔是韩国的首都，地处朝鲜半岛西侧的中心，汉江由东向西贯穿市中心，把整个首尔市划分为南北两部分。由于朝鲜半岛汉北郑脉的影响，首尔市中心为平地，周边丘陵环绕。首尔2014年人口为1014万人，面积为605km2，占韩国领土的0.6%，属丘陵地带。经过50年的演变，首尔城市化地区不断扩大，形成了多轴向、多中心空间布局模式。汽车产业是韩国经济的发动机，1970-2004年首尔机动车保有量从6万辆增加到278万辆，增加了45倍。随着社会经济的发展，城市的快速机动化进程使得首尔的交通模式从20世纪80年代到21世纪初发生了剧烈变化，在20世纪80年代，地面公交是机动化方式的绝对主导，机动化出行分担率达60%以上；90年代地面公交仍然是机动化方式的主体，但比重下降严重，机动化出行分担率下降至40%~50%以下，轨道交通机动化出行分担率则稳步8提高至20%以上；21世纪初，轨道交通成为机动化方式的主体，机动化出行比例达到30%以上，地面公交继续下降到30%以下，小汽车比重为20%以上。地面公交出行比例的急剧下降，轨道交通出行比例的提高以及小汽车出行比例的快速发展，这种剧烈的交通出行模式变化，反映了亚洲城市在快速城市化的过程中，各种机动化方式的激烈竞争，而这一历程对于发展中国家的大城市具有非常重要的借鉴意义。图10首尔1980-2003年机动化方式结构变化数据来源：根据文献[6]、[12]数据整理绘制5.1全面的公交改革由于公交出行比例的急剧下降，加上城市道路交通状况的导致公交服务水平恶化、公交企业运营困难，不利于城市交通的可持续发展，因此首尔市政府于2004年7月1日，在全市开展了深刻的针对公交系统的整合性改革，在管理机构、创新技术、基础设施的建设以及公交的组织和运营等方面进行了深入的技术革新，具体的改革措施主要包括：1）运营模式改革：引入“半公共运营系统”方式，保留公共汽车私人运营性质，但增加政府对公共汽车线路、时刻、票价和线网设计等方面的掌控。2）公交线路网络改革：彻底重新设计公交线路网络，将市区所有公交线路全部进行整合，将公交服务分为红线市郊快线、蓝色干线、绿色支线、黄色环线四类，以适应不同的出行需求。3）中央公交专用车道建设：以中央公交专用道为依托，打造快速公交系统（BusRapidTransitBRT）网络，配置高质量的岛式中央公交车站、路口快速公交信号优先、乘客和运营实时信息系统、现代化水平的全新公交车辆等，至2005年初，首尔市已建成中央公交专用车道全长86km，涵盖6条不同的主要走廊，并在继续扩展中。9注：现有和规划的公交专用车道，共16条线