78自考新版《市政学》教材扫描书-市政休制

第二章市政休制市政体制是国家政体在城市的延伸，其本质是处理统治阶级联盟的内部关系，因此可以用来分析和规范城市中国家机构之间的关系，以及城市中的政党组织与国家机构之间的关系。中国的市政体制与西方国家的市政体制既存在着较大的区别，同时也有某些类似之处。中国市政体制改革是城市化发展的必然要求，应在积极借鉴西方成功经验的基础上，在内容上不断完善，在具体形式上适当地多样化，以适应社会主义市场经济体制和社会主义民主政治发展的要求。第一节市政体制概述一、市政体制的含义市政体制是国家政体在城市的延伸，即城市政权的组织形式，它是规范城市内代议机构、行政机构和司法机构之间、城市的政党组织与国家机构之间，以及城市的国家机构上下级之间关系的各种法律、规章和惯例的总称。尽管因政治、经济、文化差异，各国市政体制在形式上各有不同，但就其本质来说却是相同的。市政体制的本质是处理城市中统治阶级内部的关系，即根据统治阶级内部阶层、社会集团力量对比的变化，以及经济发展水平、政治体制和历史传统等的变迁，调整和选择市政体制的特定形式，以适应处理统治阶级内部关系新情况的需要。市政体制的核心是城市权力在国家机构、政党组织之间的配置及其相互制约的关系。市政体制规范城市中的国家机构之间、政党组织与国家机构之间以及国家机构上下级之间的关系，涉及许多方面，如决策审批、人事任免、经费分配、业务指导和工作联系等。其权力配置的形式表现为各种公共政策的决策权、执行权和监督权在城市的国家机构、政党组织之间的分权与制衡。就内容来看，市政体制主要包括三个方面：①城市的代议机构、行政机构、司法机构之间的关系，三者之间应该是立法、执法、护法的分工协作关系；②城市的国家机构与政党组织、社会团体之间的关系；③市级国家机构与所辖区、县国家机构之间的关系，它包含市级国家机构、政党组织与区县级国家机构、政党组织之间的关系，是城市政权组织形式的重要组成部分，因而是市政体制的重要内容。在这三个方面的内容中，城市的政党组织与国家机构、城市的代议机构与行政机构是两对基本的关系，它们决定着市政体制的其他关系。在社会主义国家，共产党的城市委员会与城市的国家机构之间的关系是市政体制的主要关系，主导和决定着市政体制的其他关系。城市人民代表大会与城市政府之间的关系，仅次于市委与城市国家机构之间的关系，它对市政体制的其他关系也具有重要的制约作用。近代以来，市政体制的发展变化是与市场经济的发展相适应的，因而制度化和系统化是对市政体制的基本要求。①市政体制的制度化。市政体制制度化的核心是将城市的政党组织、国家机构之间的职权划分法制化，使这种划分稳定下来，不因长官意志的变化而变化，通过司法程序解决相互之间的权限纠纷。市政体制的制度化还包括用法律规定城市的政党组织、国家机构之间的组织人事、决策审批和工作监督等方面的关系。实现市政体制制度化的关键在于司法保障机制，即由司法机构保障市政体制各种法律规范的实施。②市政体制的系统化。市政体制的系统化就是要对所涉及的国家机构、政党组织和社会团体进行系统规划，使它们能够在关系上相互平衡，在功能上相互协作，实现责、权、利的有机统一，发挥整体效能。实现市政体制系统化的主要途径是通过完善市政运行机制，建立领导、协调、管理和监督相互配合的系统运作机制。二、市政体制与国家政体的关系市政体制是国家政体在城市的延伸，因此，市政体制与国家政体之间存在着密切的联系，具体体现在以下几方面：1．市政体制与国家政体具有内在的统一性国家政体的内容决定着市政体制的内容，市政体制的形式必然与国家政体的形式相统一。这首先是因为国体与城市政权性质的统一性，规定了国家政体与市政体制的统一性。例如，西方资本主义民主政治的本质属性，就要求建立以分权制衡原则为基础的市政体制与其政体相适应。而社会主义民主政治广泛的社会基础，也需要有以人民代表大会为主要特征的国家政体与市政体制相适应。其次是因为国家政体和市政体制都具有共和制的特征。近代以来的国家政体主要是共和制，它与作为奴隶社会、封建社会国家政体的君主制的根本区别，在于国家权力机构和国家元首由选举产生。作为国家政体在城市的延伸，城市的权力机构和市长也是由选举产生的。最后是因为统治阶级遵循在国家和城市处理本阶级内部关系的政权组织形式的统一性。在统治阶级内部实行民主，是国家政体和市政体制保持统一性的基础。多数国家的中央政府首脑和市长，或者由国家议会或城市议会选举产生，对国家议会或城市议会负责；或者由选民选举产生，但受到国家议会或城市议会的制衡，因此从统治阶级内部关系的角度来看，多数国家的政体与市政体制之间存在着内在的统一性。2．市政体制比国家政体具有更多灵活性和多样性市政体制一方面与国家政体具有统一性，另一方面又比国家政体具有更多的灵活性和多样性。市政体制的基本特征与本国政体相一致，这是基本的一面，但市政体制的其他特征又往往与本国政体不一致，这是由于市政体制的内容和形式虽然取决于国家政体，但也受到诸如生产力发展水平、自然禀赋条件、历史传统、文化心理等多种因素的影响。如美国的政体是总统制，但其市政体制却有多种类型，除了市长议会制与总统制有些相似之外，市议会经理制和市委员会制都不遵循三权分立原则。中国的政体是人民代表大会制，全国人大选举产生国务院总理，并根据总理的提名，投票决定国务院的组成人员；在城市，市人大选举产生市长，而由市人大常委会根据市长的提名，投票决定市政府的组成人员。3．市政体制具有巩固和发展国家政体的作用城市政权是国家政权的重要基础，国家政权的巩固有赖于城市政权的巩固。首先，市政体制通过调整统治阶级内部的关系，使城市政权更好地发挥统治和管理城市社会的作用，有利于巩固国家的政权和政体。其次，由于国家政权与城市政权之间是上下级关系，城市的代议机构、行政机构和司法机构分别有职责执行中央的代议机构、行政机构和司法机构的法律、命令和判决，因此城市国家机构之间有效的分工和协作，也有利于提高国家政体的运行效率。最后，城市政权是国家政权的组成部分，因此，市政体制也是国家政体的组成部分，是国家政体的具体化。国家政体是否适应调整统治阶级内部关系的需要，进而是否适应国体即处理与被统治阶级之间关系的需要，这方面的矛盾会首先在市政体制中反映出来；解决这种矛盾的改革，也往往首先在市政体制中试验，待比较成熟后，再运用到国家政体中去。国家政体不仅起源于市政体制，而且不断从市政体制的发展中汲取营养。近代以来西方的国家政体起源于市政体制，这主要是因为资产阶级首先在城市夺取政权，然后在全国确立其统治地位。在中世纪晚期，市民阶层在城市经济中逐渐占据统治地位，作为资产阶级的前身，开始萌发对政治权力的要求。他们通过各种形式的斗争，逐步争取在自由贸易、行会事务和城市管理等方面的自治权，直至选举产生市议会，组织市政府，形成市政体制。市民阶层在中世纪末期创立市政体制的实践，为资产阶级在夺取国家政权后确立国家政体，从思想上、制度上和人员上奠定了基础。中国自改革开放以来，一些城市的国家机构在完善市政体制方面进行了不少有益的探索，包括差额选举城市国家机构领导人员；市人大常委会每年下半年检查城市的计划和预算执行情况；市人大常委会对“一府两院”（即人民政府、人民法院与人民检察院）等开展专项执法检查等。这些措施先后被全国人大及其常委会采纳和吸收，促进了国家政：体的发展。三、市政体制的作用市政体制是特定政治、经济和文化发展阶段的产物，对于维护国家政权稳定、推动城市管理工作的有效运转、促进城市社会经济有序发展具有极其重要的作用。1．市政体制有利于巩固和维护国家政权城市政权是现代国家政权的重要基础，市政体制的良好运转，能够使城市政权更好地发挥治理作用，有利于国家政权的巩固和维护。市政体制对国家政权的巩固和维护作用主要表现在三个方面：①市政体制通过调整统治阶级的内部关系，增强统治阶级内部的团结，调动统治阶级成员参政议政的积极性，进一步巩固统治阶级的执政地位。②市政体制通过协调城市的政党组织、代议机构、行政机构和司法机构之间的关系，不断调整城市政权的组织形式，从而使城市政权的组织形式能够不断适应环境的变化，并进一步巩固统治阶级在城市的统治地位。③科学合理的市政体制，能够为城市发展创造出更为广阔的发展空间，使城市政府和城市中的全体社会成员充分发挥主动性和积极性，积极参与城市建设，达到较高程度的社会认同，有助于提升城市政权的合法性基础，进一步巩固和维护国家政权。2．市政体制是组织和开展市政管理活动的依据市政管理活动适应了城市政权行使统治和管理职能的需要，因此城市政权的统治和管理职能决定了市政体制的性质，有什么样的城市政权统治和管理职能，也就有什么样的市政体制。同时，市政体制也是城市管理活动的起点和基本依据，市政组织的建设、市政职能和权力的架构、市政管理方式的选择，都要以市政体制为基本前提。城市政府拥有什么样的权力、发挥什么样的作用以及怎样发挥作用，都取决于市政体制。此外，市政体制也对市政管理权力发挥着重要的制约作用。城市公共权力必须受到一定的节制，否则它必然走向反面，违背城市公众的意愿，损害公共利益。①通过对城市公共权力授予方式的规定，如以民主选举的方式产生城市权力机关，以及对市政组织各权力主体相互之间的关系等方面的规定，市政体制可以使城市公共权力的行使受到制约和监督，确保市政管理活动致力于城市公共利益。3．市政体制的变革对城市发展具有积极的推动作用市政体制适应时代发展的需要而进行的改革和自我完善，不仅能够缓解统治阶级内部的矛盾，加强统治阶级内部的团结，而且能够有效地推进和强化市政管理，缓和社会矛盾。科学合理的市政体制，表现为市政权力配置得当，权力关系顺畅，权责划分明确，沟通渠道通畅，从而提升市政管理过程的效益，推动城市的建设和发展，使城市发挥出巨大的辐射作用，对区域甚至整个国家的发展作出重要贡献。因此，市政体制的先进性、科学性、合理性和民主化，直接影响着城市的发展和建设，影响着城市作用的发挥。4．市政体制的变革推进城市经济体制和社会生产力的发展经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。市政体制属于政治上层建筑，因此它必须与相应的社会生产力发展水平和经济体制相适应，否则将对其产生阻碍作用。以中国为例，改革开放以来，随着经济体制改革的深入，社会生产力获得了极大的发展，但政治体制改革还稍显滞后，在一定程度上限制了城市社会经济发展。近年来，部分城市积极尝试和推进对传统市政体制的改革，如吸纳部分个体经济和民营经济的代表人物进入城市权力机关，使非公有制经济成分的利益要求得到了一定程度的重视和体现，调动了更广大的社会成员参与到了城市经济建设和社会发展过程中来，这一方面为中国的城市化进程奠定了坚实的社会基础，另一方面也推动了市政职能的转变，有利于社会主义市场经济体制的完善和社会生产力的发展。第二节西方国家的市政体制一、西方国家市政体制的基本特点由于国体和制约市政体制的具体国情不同，西方国家的市政体制具有不少区别于中国市政体制的特点。1．形式多样化西方国家市政体制的具体形式表现多样，各不相同。如英国的市议会就是市政府；法国的市长和市政府在办理中央事务方面不受市议会的监督，作为中央政府的代表，市长反而拥有若干监督市议会的权力；美国市政体制的形式有市长议会制、市委员会制和市议会经理制等；德国的市政体制除了有美国的部分形式之外，还有市议会参事会制、市议会监督委员会制等。西方国家市政体制多样化的表现形式，是由历史传统、国家结构以及自治程度等多种因素决定的。首先，各国的历史传统不同。如英国具有议会制的历史传统，因而在其市政体制中，就由市议会来独揽议决权和行政权；而法国历来是以中央集权为主的国家，故而它的市政体制也带有中央集权的色彩。其次，国家的结构形式差异。像美国这样的联邦制国家，领导地方政府是州政府的专有权力，联邦政府无权干预，各州有权规定各自的市政体制，因此各州的市政体制也各不相同。最后，自治程度不同。西方国家大多实行地方自治，在地方自治事务范围内，市议会有权决定与市政府的职权划分、市政府的机构设置和监督市政府的方式等。当然，由于自治权限的大小不同，市议会与