环境法论文

排污权交易制度研究一、排污权交易概论（一）.排污权的概念和法律属性在正式了解排污权交易之前，有必要对排污权的内涵进行充分认识。[1]排污权又称排放权，是排放污染物的权利。它是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。[2]1968年，美国经济学家戴尔斯首先提出排污权概念，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利向股票一样出卖给出价最高的竞买者。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有污染权的污染者购买，污染者相互之间可以出售或者转让污染权。[（二）.排污权交易的概念和理论基础所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。排污权交易(又称排污指标交易、环境容量使用权交易)，是在污染物排放总量控制的前提下，利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理，它在控制环境污染方面兼有环境质量保障和成本效率的特点，成为总量控制目标下最具潜力的环境政策。[1]排污权交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，排污权的卖方由于减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得的经济回报实质上是市场对有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业购买其必须减排的排污权，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。排污权交易实质是环境容量使用权交易，是环境保护经济手段的运用，是一种典型的私法手段。它以追求最大的成本效益为原则，在价值取向上较好地把握了公平与效益这一对矛盾的平衡，可以刺激环境保护工作的发展。[2]排污权交易制度起源于美国，美国的排污权交易制度主要基于以下两个政策：1.气泡政策所谓气泡（又译为泡泡），是指将众多排污点想像为位于一个理想的气泡内，或将由多个排污点排放的污染物总量比作一个气泡，着眼于控制整个气泡的污染物总排放量，而不是气泡内每个排污点的排放量。美国气泡政策的最初设想是：就排污管理而言，可以把含有多个排污点的工厂看做是一个大的污染源即气泡，允许工厂的经营者对那些所需治理污染费用最少的排污点最大限度地减少污染物，对那些所需治理污染费用最多的排污点放松治理，以达到用最少的费用实现最大限度地减少排污总量的目的。适用气泡政策的主要条件是：气泡及气泡的大小只能由联邦环保局或经联邦环保局授权的州政府依法确定，污染源单位不能自行确立；申请适用气泡政策的单位必须向环保局证明，它已经达到环保局规定的将其排放总量削减至一定水平，并证明其排放抵消或排放交易活动不会引起环境质量的下降；适用排放抵消或排放交易活动的污染物只能依法确定，应以单项污染物为单位，不能以多种污染物的混合排放量从事排放抵消或排放交易活动，对人体和环境有严重危害的危险物质不能适用于气泡政策。2.抵销政策在美国，所谓抵消政策（又译为补偿政策），是指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，来抵消其增加的排污量。该政策将未达标地区视为一个整体，允许有资格的新建或扩建污染源在未达标地区投入运营，条件是它们从现有的污染源购买足够的“排放减少信用”，其实质是通过新污染源单位购买“排放减少信用”为现有污染源单位治理污染提供资金。二、美国排污权交易的实践和经验总结（一）.美国的排污权交易实践排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。美国最初有关限制污染排放量的法律主要集中在技术方面，要求企业用最佳实用技术来控制污染物的排放。这种技术性的规定很少考虑限制排放的成本，而且是根据每一种污染物的特点专门制定，结果是执行成本过高，从而使法律难以贯彻。经过实践探索，美国又制定了在总量控制下对个别排污企业灵活调整、变通的政策。这一政策最初只限于同一企业内不同排污口之间的调整，只要总量不增加，某一排污口多排一点或少排一点是容许的。后来，随着总量控制的范围不断扩大，又制定了允许在同一区域内不同工厂之间调整的政策。经过政府多年的努力。成效一直不尽如人意。到20世纪70年代末，美国环保局局长威廉·K·赖利指出“到了考虑运用市场激励来防止污染的时候了”。在此基础上产生了排污权交易的构想，并作为一种正式制度加以实施。美国1977年通过并于1990年修改的《清洁空气法》中鼓励公司参与市场买卖污染权。为了贯彻这一法律建立了排污权交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面实施排污权交易，取得了成功。美国根据《清洁空气法》的要求规定：排污权交易的对象是交易者所排放的问题污染物。由于企业依法进行排放的污染物多种多样，所以合法的污染物排放权也多种多样，所以，规定适用于排污权交易的污染物质的范围十分必要。最初，美国规定纳入排污权交易的只是二氧化硫。这是由当时美国消减污染物排放费用决定的。当时美国削减1吨二氧化硫排放的费用是600美元，而削减1吨氮氧化物需要的费用则是2000～3000美元，远远高于前者的费用。为有效实施排污权交易制度，仅将二氧化硫作为排污权交易的对象，对氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行灵活处理的办法。之后又规定了一定时期内二氧化硫消减的总量控制指标：2000年开始全美国发电厂的二氧化硫容许排出总量每年为890万吨，与1980年相比应削减1000万吨。这样二氧化硫的排放每年在递减。同时又对削减对象二氧化硫排出的设施和“容许排出量”做了具体规定。所谓容许排出量就是政府规定的享有排污权的设施，一年间所排出的二氧化硫的总量。政府依法规定各有关企业的容许排出量，对超出容许排出量的企业，强制其支付罚金，并于次年填补其超额排出的数量，以有效控制全国的排放总量，达到降低环境负荷的目标。对由于技术、设施落后不得已超过容许排出量的，可以与其他容许排出量保有者进行交易，并规定了具体交易时间。(二).美国的排污权交易制度经验总结美国就是通过这种容许排出量系统的设置和不断完善，使各企业在最大范围内有效控制二氧化硫的排出量。为了将二氧化硫的排出量控制在规定的范围内，各企业要么采取措施控制排污量，要么改进技术、更换设施削减排污量，要么购买容许排出量的权利。由于容许排出量的取得是昂贵的，而不得已购买容许排出量就是对其造成的负的外部性的代价。在美国这样市场经济发达的国家，市场是按生产过程由私人支配的原则来运行的，而私人对市场力量做出反应时只考虑利润的最大化。企业为了追求利润会设法改进技术和设施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以实施排污权交易制度有利于企业自觉减排三、我国排污权交易的立法现状和实践（一）.我国排污权交易的立法现状只形成了防治污染的几部法规，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。现有法规对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的排污权交易制度做出严格的规定。所以，我国排污权交易缺乏规范、可操作性强的法律。排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法工作，需要环保和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。中国排污权交易制度的完善路程还很遥远。(二).我国排污权交易的实现基础我国排污权交易制度的实施基础一）总量控制的确定1.总量控制的确定须以一定的环境容量为前提总量控制是指对在一定区域和时间范围内的排污量的总和和一定时间范围内某个企业的排污量之和予以控制。由于环境容量是有一定限度的，超出环境容量的自净能力将会对环境质量造成不良影响，因此，总量控制的确定须以环境容量为上限。2.环境容量的确定是复杂的动态过程环境容量的确定是一项极其复杂的基础性研究工作，耗资巨大，而且它还需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析。国家环境管理部门应根据环境控制点的环境质量标准，区域经济发展特点和发展水平，结合污染物种类，污染物扩散模式，确定某个区域内的污染物允许排放容量，从而计算将要达到环境目标而削减的污染物总量，并将削减总量分解到本区域各个企业，确定各个企业的总量控制目标。环境容量的确定也是一个动态变化的过程，总量控制目标在执行过程中应根据环境容量的变化适时作出调整。同时，为有效改善环境质量，激励企业不断开发和利用先进的治污技术，排污指标幅度也应根据经济发展、技术进步和地区特性适当及时下调。3.环境容量的确定是和区域划分紧密联系的环境容量的确定须在符合相关国际条约的基础上，在全国范围内统筹规划，以环境要素为单元，把全国作为一个整体，明确各种环境要素的全国总量控制目标，然后根据各环境要素的特征，采取不同的分配原则。对水污染的总量控制，应把流域作为一个整体规定总量控制目标，再以流经行政区域为单位，分配排污指标；对空气污染的总量控制，可以直接以行政区域为单位分配排污指标。值得注意的是，由于我国东部、中部、西部经济发展的不平衡，排污指标的分配，应照顾中西部地区的实际情况，在中西部地区环境容量许可的范围内适当多分一些排污指标，以便不同地区之间进行排污权交易，为中西部地区的经济发展和环境保护以市场手段争取更多资金。4.总量控制的法制化路径首先，应以修改《环境保护法》为契机，明确将污染物排放总量控制制度和执行控制的行政机构写进法律条款中，为相关单项法规的制定提供法律依据。其次，尽快制定《污染物排放总量控制管理办法》，具体可由五部分组成：(1)确定目标总量控制具体方案，包括总量控制指标分配和总量超量排污收费规定；(2)确定总量统计制度，包括排污申报登记核定制度、清洁生产及综合利用优惠政策；(3)确定具体污染行业总量控制目标，包括各地污染行业总量控制规定和工艺能耗限定规定；(4)确定总量分布机制，包括排污单位编码、污染物增减情况处理、城市环境综合整治定量考核、污染集中治理等具体规定；(5)建立总量控制追踪体系，包括总量控制统计、普查、调查、检测、计量标准等方面的污染物变动性法律评估。最后，应确立以环境行政机关为主体的监督管理机制，以保证总量控制指标的全面落实。二）初始分配的实施1.确认合法的排污权是初始分配的前提（1）排污权的物权化趋向排污权属于环境资源使用权，即人们对环境容量的使用权，该权利包括利用权、收益权和请求保护权等。[4]要建立排污权交易法律制度和排污权交易市场，首先必须从法律上确认排污权，只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易。排污权是指单位和个人在正常生产和生活中向环境排放污染物的权利。排污权是由国家对环境的所有权派生出来的，是一种他物权。[5]（2）排污许可证是排污权的公示方式排污权作为所有权的派生，要与环境容量所有权适当分离就须以证券化的形式表现出来，这既是排污权独立于环境容量所有权的象征，也是排污权在市场上流转的象征；既可以此对抗环境容量所有权的代表机关，又可以获得交易相对方的信赖。为了确立可用于排污权交易市场的排污权，应该完善现行法律规定的排污许可证制度，排污许可证应当规定排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式。通过法律规定将排污许可证中规定的排污量或部分排污量转化为可以转让的排污权。2.初始分配的方式选择在初始分配的方式选择上，有公开拍卖、固定价格出售和免费分配三种方式可供选择。在我国，学者一般坚持两种主张：