坚持实体与程序并重切实提高执法办案质量

坚持实体与程序并重切实提高执法办案质量前言目前，劳动保障监察执法过程中急需解决的问题主要有两个方面：客观上，主要表现为劳动保障监察员严重不足、执法装备落后，队伍整体执法水平不够高，还不能有效预防群体讨薪事件发生等；主观上，主要表现为执法过程中重实体、轻程序的思想普遍存在，执法行为欠规范，随意性大，具体表现为不依法依程序执法办案，法律文书、笔录制作不规范等。本文初衷：从解决基本问题开始→管辖争议→动口不动手→规范执法→提高办案质量。一般程序案件办理流程：受理→立案→调查（调查措施，中止调查、恢复调查）→处理（责令改正、行政处理或者行政处罚）→执行（自动履行、申请强制执行）→结案→归档。今天的重点：投诉登记表、询问笔录、责令改正决定书等常用劳动保障监察法律文书的适用、制作和案件归档。劳动保障监察法律文书根据2014年省人社厅印发《全省人社系统劳动保障监察窗口单位规范化建设工作指南（试行）》（黔人社厅通〔2014〕325号）规定，目前劳动保障监察执法文书共42个：（一）卷内目录（二）劳动保障监察行政执法委托书（三）举报登记表（四）投诉登记表（五）劳动保障监察不予受理投诉决定书（六）劳动保障监察案件指定管辖函（七）劳动保障监察指定管辖案件涉案物品清单（八）劳动保障监察立案审批表（九）劳动保障监察调查询问笔录（首页）（十）劳动保障监察调查检查记录（十一）劳动保障监察调查询问通知书（十二）劳动保障监察先行登记保存证据审批表（十三）劳动保障监察证据先行登记保存通知书（十四）先行登记保存证据物品清单劳动保障监察法律文书（十五）劳动保障监察证据先行登记保存处理决定书（十六）实施劳动保障监察审计审批表（十七）劳动保障监察审计通知书（十八）劳动保障监察审计委托书（十九）劳动保障监察鉴定委托书（二十）劳动保障监察案件委托协查函（二十一）劳动保障监察中止案件审批表（二十二）劳动保障监察中止案件恢复审批表（二十三）劳动保障监察延期案件审批表（二十四）劳动保障监察撤销案件审批表（二十五）劳动保障监察案件移送函（二十六）劳动保障监察移送案件涉案物品清单劳动保障监察法律文书（二十七）劳动保障监察责令改正决定书（二十八）案件调查终结报告（二十九）劳动保障监察行政处罚（处理）事先告知书（三十）陈述申辩记录（首页）（三十一）劳动保障监察行政处罚听证（三十二）劳动保障监察案件处理报批表（三十三）人力资源和社会保障行政部门负责人对复杂、重大行政处罚集体讨论记录（三十四）当场处罚决定书（三十五）劳动保障监察行政处理决定书（三十六）劳动保障监察行政处罚决定书（三十七）劳动保障监察送达回执（三十八）劳动保障监察涉嫌犯罪案件移送书（三十九）劳动保障监察结案审批表（四十）劳动保障监察督促履行催告书（四十一）强制执行申请书（四十二）延期或分期缴纳罚款审批表第一节受理一、案件来源各级劳动保障监察部门负责受理管辖范围内用人单位违反劳动保障法律法规和规章的行为（以下称“违法行为”）的案件。工作中，案件主要来源于以下几种渠道：1.通过举报、投诉信箱，网上举报、投诉专栏举报、举报投诉电话获取的案件；2.在日常巡视检查、专项检查、书面审查等监察过程中发现存在违法行为的案件；3.上级领导批示（交办）的案件；4.有关部门转来的案件（信访、函件等）；5.因劳动者维护合法权益引发的群体性事件；6.其他，如群众来信来访，等等。第一节受理二、受理规定综观现行的劳动保障监察法律法规及有关办案程序规定，就会发现，关于案件受理，对举报、投诉案件如何受理规定得比较多，而其他渠道的案件如何受理，没有规定，给实际执法办案带来一定的困难。通过对全州近5年执法案件进行统计分析，所办理的案件绝大多数是通过投诉渠道受理的，举报渠道受理的案件微乎其微，更没有其他渠道受理的案件。从这里不难看出，我们之前的劳动保障监察行政执法工作大多是被动式的，存在“民不告，官不管”的被动执法思想。为解决这一问题，通过调研，贵州省人社厅劳动监察总队对如何受理案件作出了具体的规定。（一）举报、投诉渠道案件受理规定1.举报、投诉符合下列条件的，应要求举报、投诉人填写提交《举报登记表》或《投诉登记表》。①违法行为未超过劳动保障监察法定时效的；②有明确的被投诉用人单位或被投诉人，且投诉人的合法权益受到侵害是被投诉用人单位或被投诉人的违法行为所造成的；③举报案件有明确举报单位的；第一节受理④属于本级劳动保障监察管辖职权范围的；⑤有劳动者提交的合法权益受到侵害的相关书面材料。书写投诉文书有困难的，可以口头投诉，由接待监察员进行笔录，并经投诉人签名或盖章。对因同一事由引起的集体投诉，投诉人可以推荐1-3名代表投诉。2.《举报登记表》和《投诉登记表》应当载明下列事项：①投诉人的基本情况和联系方式；被投诉单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；②劳动保障权益受到侵害的事实和诉求事项。3.有下列情形之一的投诉，接待人员应当告知投诉人依照劳动争议处理或诉讼程序办理：①应当通过劳动争议或诉讼程序处理解决的；②已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁的；③已经提起劳动争议诉讼的；④其他情况。第一节受理（二）其他渠道案件受理规定1.在对管辖范围内用人单位实施日常巡视检查、专项检查时，应当填写《劳动保障监察调查检查记录》（文书十），发现有违法行为的，应收集违法行为的证据材料，提出初步处理建议，并填写案件处理报批表。2.收到的上级领导批示、信访函件、群众来信和其他部门移送等案件线索，应根据劳动保障监察管辖权限和时效，分别处理，符合受理条件的，立即依法受理；不符合受理条件的，做好相应的衔接处理。3.在开展书面审查过程中，发现用人单位有违法行为的，依法受理，并按照程序办理。（三）不予受理的情形规定有下列情形之一的，不予受理，接待人员应当告知举报、投诉人不予受理的原因：1.用人单位的违法行为超过劳动保障监察时效的；2.没有明确的被投诉用人单位或被投诉人，或者投诉人的合法权益受到侵害不是被投诉用人单位或被投诉人的违法行为所造成的；第一节受理3.不属于劳动保障监察职权范围的。对属于劳动保障监察职权范围但不属于本级人力资源和社会保障行政部门管辖的投诉，应当告知投诉人向有管辖权的人力资源和社会保障行政部门提出。如果投诉人坚持投诉的，按照《贵州省劳动保障监察条例》第十四条的规定，应当予以受理，并在5日内（这里非工作日）移送有管辖权的人力资源和社会保障行政部门办理。三、受理时限《关于实施劳动保障监察条例若干规定》规定：对符合受理条件的投诉，人力资源和社会保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理。因此，劳动保障监察案件的受理时限是5个工作日之内。对不符合受理条件的投诉，应在接到投诉之日起5个工作日内进行初步调查后及时作出处理：其中对违法行为发生在2年前的，人力资源和社会保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人。第一节受理本节探讨重点：问题一：如何规范填写《投诉登记表》？应尽量要求投诉人逐项填写表格所列事项，并提供其合法权益受到侵害的相关书面材料（考勤表、工资册、身份证、合同等），要求投诉人在其提供的资料上分别签名、捺印，注明提供的资料页数和提供的时间，等等。问题二：应否转变传统的执法方式？作为劳动保障监察行政执法部门，应当转变过去传统的执法方式，转变执法观念，积极、主动执法，对投诉人反映的问题，我们有责任进行初步调查。而不是一味要求投诉人提供所需的书面材料，在投诉人难以提供所谓的书面材料的情况下，就慢作为，甚至不作为，一旦投诉人上访，引起领导批示后再处理，造成工作被动。因此，我们应转变执法方式，主动适应日趋复杂化的劳动维权工作形势。问题三：如何正确区分分级管理（如督促遵守法律法规及规章、用工备案、年审、缴纳工资保障金等日常监管）与属地管辖规定（对违法行为的查处）？例一：望安高速公路项目，工资保障金在省缴纳，春节期间发生拖欠工资的行为，涉及册亨县境内的，案件由册亨县立案办理，涉及望谟县境内的，由望谟县立案办理。如两县对案件管辖有争议，由州人社局指定办理。例二：巴白公路拖欠工资案等。贵州飞马房地产开发有限公司拖欠工资案投诉登记表第二节立案一、立案时间《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第十八条规定：对符合受理条件的投诉，应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处。第十九条规定：…通过日常巡视检查、书面审查、举报等发现用人单位有劳动保障违法行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处…立案应当填写立案审批表，报劳动保障监察机构负责人审批，劳动保障监察机构负责人审批之日即为立案之日。贵州省人社厅2014年印发的《全省人社系统劳动保障监察窗口单位规范化建设工作指南（试行）》（黔人社厅通〔2014〕325号）关于立案这样规定：对受理的劳动保障监察举报、投诉或者在日常巡查、专项检查中发现用人单位的违法行为要及时进行初步审查，符合立案条件的，应当填写《劳动保障监察立案审批表》，并报本级劳动保障监察部门负责人在5个工作日内审批立案，批准之日即为立案之日。因此，劳动保障监察案件的立案审批时间应是5个工作日之内。第二节立案二、立案条件劳动保障监察立案是依法决定对劳动保障违法行为进行调查处理的活动，是案件调查处理开始的标志，是每个案件处理都应经过的法定阶段。立案的目的在于对用人单位的违法行为进行调查和检查，并依法追究用人单位相应的法律责任。我们可以通过多种途径发现用人单位的违法行为，但是否需要查处，是否需要作为一个案件来处理，则应根据立案条件作出判断和决定。如果认为符合立案条件，就应立案，并按照法定程序办理有关立案手续，使之在程序上首先成为一个被查处的案件。那么，要对违法行为进行立案查处，需要具备哪些条件呢？根据《关于实施劳动保障监察条例若干规定》第十八条、第十九条的规定，我们要对劳动保障违法行为进行立案查处，应同时具备两个条件，才能立案，即：一是发现用人单位可能存在违法行为，二是需要进行调查处理。其中，第一个条件包括用人单位的违法行为发生的时间、地点、方式、原因（主观原因，即是通常所说的违法动机）、侵犯对象及危害后果等事实（即通常所说的案件“六要素”），且在追诉时效和管辖职权范围内。贵州飞马房地产开发有限公司拖欠工资案立案审批表本节探讨重点：如何把握、区分接到投诉与受理、立案时间？接到投诉以后，应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处。规定5个工作日内是否受理、立案，是给我们有时间进行初步调查核实。经过初步调查核实，应当受理、立案的，依法受理、立案，不应当受理、立案的，依法作相应的处理。·第二节立案第三节调查与检查对违法行为立案后，应按规定指派至少2名以上监察员对案件进行调查和检查。调查和检查是人力资源和社会保障行政部门依据法定措施和遵守程序规定要求，全面、客观、公正地收集能够证明劳动保障违法行为的一切证据的过程。一、两部条例规定的调查、检查措施比对（一）《劳动保障监察条例》第二十六条规定，劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列措施：①进入用人单位的劳动场所进行检查；②就调查、检查事项询问有关人员；③要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，必要时可以发出调查询问书；④采取记录、录音、录像、照相和复制等方式收集有关的情况和资料；⑤对事实确凿、可以当场处理的违法行为当场予以纠正；第三节调查与检查⑥可以委托注册会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险的情况进行审计；⑦法律、法规规定可以采取的其他调查、检查措施。第二十七条规定，进行调查、检查时，有下列情形之一的，可以采取证据登记保存措施：①当事人可能对证据采取伪造、变造、毁灭行为的；②当事人采取措施不当可能导致证据灭失的；③不采取证据登记保存措施以后难以取得的；④其他可能导致证据灭失的情形的。（二）《贵州省劳动保障监察条例》第十二条规定，人力资源和社会保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列措施：①进入用人单位的劳动场所进行检查；②对调查、检查事项询问有关人员；③要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，必要时可