创新体制机制 加快推进县城新区建设

创新体制机制加快推进县城新区建设文章来源：作者：胡幼华时间：2009-4-21根据县委学习实践科学发展观活动的统一布署,由我带队组织部分政协委员就如何加快推进县城新区建设进行了调研,并进行了广泛座谈。具体调研情况如下：一、县城新区概况和规划建设现状1、概况新区位于我县县城东北，规划范围包括：东至昌九高速公路，南临沙河与渊明公园山体以北，西到柴桑北路，北至东泉路以北100米。规划面积3.07平方公里。规划区涉及两个镇（区）、4个行政村、15个村民小组。新区地势相对平坦，植被覆盖较好，依山傍水就势，区位发展优势明显。2、规划建设现状2008年县委、县政府编制完成了新区城市控制性详细规划和城市设计，对新区的定位是：新区作为县城下一时序的重点建设区域，集行政办公、商业、金融、文化娱乐和居住为一体，是未来的行政核心区及商业金融中心。新区建成后，将成为风格现代、环境典雅、空间宜人的充满地方文化特色的山水生态新城。目前，新区建设已完成了庐山北路、东泉路两条车行道建设，正在实施新区环山道路一期工程，其它主次干道建设暂未实施。已建成行政办公、教育和房地产开发等项目7个，在建项目5个，待建项目4个。目前，新区开发程度不是很高。二、新区建设存在的主要困难和问题1、体制不新机制不活，系统化运作程度不高当前，我县新区发展基本上仍是沿袭老城区几乎完全依靠政府行为和财政投入进行征、拆、建的传统模式，按部就班逐步推进。新区建设缺乏一个强有力的、统一的、专门的负责总揽全局、协调各方的领导机构。部门之间协调配合不够，步调不一致，各自为战又裹足畏难，有时间无空间，有想法无办法。财政作为投资主体一元化，而管理主体和建设主体又多元化，难以形成推动新区建设跨越式发展的有效合力。政府及其相关部门既是指挥长又是战斗员，既是管理员又是操作员，缺乏系统运作平台，造成运作难系统，资源难整合，资金难筹集，措施难到位。2、资金瓶颈未破解，市场化投融资能力不强城市建设是资金密集区域，资金困扰一直是城市建设的瓶颈和制约，也是城市建设一系列问题的症结所在。没有资金投入，加快新区建设将是一句空话。我县城市建设资金来源主要靠财政，历史欠账较多，由于缺少融资工具和平台，使得向银行直接融资困难，制约了新区发展。目前，我县开展新区建设要进行融资，一是缺乏承贷主体。作为新区建设投资主体的县政府及其部门向银行借贷，不符合商业银行借贷主体资格，由于我县现在还缺少专门为新区建设运营服务、具备贷款资质的企业法人实体，作为向银行融资的工具和平台，因而得不到银行资金支持。二是缺乏有效的担保机制。目前，我县有中小企业担保中心，有农业企业担保中心，但没有设立城市建设融资担保机构，县土地储备中心虽然是经营城市土地的主体，但能够提供担保的存量土地极为有限。三是缺乏稳定可靠的还款来源。近年来，虽然县财政对县城建设投入逐年增加，但还远不能满足城市发展的需要，并且列入年初财政预算的城市建设专项资金支出规模资金较小，县委、县政府有关城市建设管理的相关文件对城市建设资金投入总量及所占财政收支比例都没有明确意见，金融部门对政府还款心中无底。由此可见，我县城市建设体系中，缺乏专门从事开展新区建设的企业实体，更谈不上有经营收益作为稳定可靠的还款来源。因此，银行业对新区建设融资持审慎态度在所难免。3、基础设施和配套设施滞后，项目带动效益不大目前，县城新区主次路网、市政管网、市场、医院、休闲娱乐、商业网点、公共交通、社区服务、污水处理、垃圾储运等与市民生活息息相关的基础设施和配套服务设施均未到位。一些已建成的道路等基础设施和市政设施仍存在一些重复建设现象。同时，新区已建和在建项目大都是行政办公楼，建设项目少，规模小，开工率低，集聚效应差，带动效益不大。4、补偿安置和保障措施不完善，征地拆迁难度不小开展新区建设，征地拆迁不可避免，阵痛和阻力现实存在，也给政府维稳带来很大压力。近几年来，随着市场化的逐步推进，失地农民征地补偿价格和拆迁安置以及社会保障措施没有随之跟上，无法适应新的形势发展和变化。当前，我县的征地补偿标准不高，安置方式单一，与失地农民要求相距较大；县城商品房价格也一路高歌猛进，拆迁户仅靠现有拆迁货币补偿费已远远不能购得同等面积房屋；同时，失地农民非常担忧的就业、社保、医保、低保等缺乏保障，合理诉求难以兑现，不愿意配合征地拆迁在所难免。三、加快县城新区建设的对策建议市委书记钟利贵指出：城市化一头连着新型工业化，一头连着农业现代化；城市建设是撬动经济发展的杠杆，城市发展必然带动整个经济的发展；要按照科学规划、建设、管理、经营城市的要求，不失时机地推进城市化。市委九届七次全会也明确提出：要把八里湖到沙河的快速通道作为组团发展的重要措施。这为我县“依托、服务、融入”九江市中心城区，加快县城新区建设提供了千载难逢的机遇。同时，在金融危机对实体经济的影响还未见底的背景下，也需要我们做到园区不丢下，城区赶快上，以保持经济平稳较快发展。因此，我们要按照县委“做大做美城区”的发展思路，加快推进县城新区建设，增强城市聚集功能，提升城市宜居指数，逐步提升县城形象，实现县城发展的新跨越。1、创新体制机制和模式，以条块合力共图新区建设加快我县新区建设，关键要把握规划、资金、项目、机制等四个方面。但无论是规划、资金还是项目，最后落脚点是体制机制。因而，县城要发展，新区要建设，需要创新领导体制和管理机制。体制一活天地宽，机制一变新事物会层出不穷。创新领导体制，必须成立新区建设专门机构，负责总揽新区建设全局，统筹协调和统一组织、指挥新区建设各项工作。整合政府相关职能部门和驻县条管单位力量，搭建平台，加强互动沟通交流合作，增强政府宏观调控能力和投融资能力。推行“一套工作班子，一套实施方案，一个领导，一个项目，一个责任人，一支队伍”的运行机制。这样，实现体制机制创新后，县委县政府将会从纷繁复杂的新区建设各项具体事务中解放出来。2、强化投融资能力建设，以投融资创新助推新区建设破解新区建设资金瓶颈，保障新区建设资金供给，需要加快构建投融资平台，拓宽投融资渠道。（1）成立国有资产运营公司，增强政府融资能力成立国有资产运营责任有限公司，可以更好地搭建县城新区建设融资平台，增强融资能力，拓宽融资渠道。我省新建县等地已经推行并积累了一些经验。运营公司作为独立的企业法人，按照市场化运作的模式，对经县国有资产管理部门集中整合并授权划转的国有资产，根据其不同性质、不同类别采取灵活多样的经营方式进行运作和经营。运营公司对集中经营的国有资产，经国资管理部门审核、政府批准后，可以实行资产抵押、资产质押、资产置换、房地产开发、出租入股、联合开发等方式开展投融资活动，实现经营收益。运营公司既可对新区建设贷款融资提供担保，又可以经营收益投资新区建设，从而为县城新区建设提供资金支持。国有资产经营收益，严格实行“收支两条线”管理，兼顾财政和单位既得利益，单位利益原则不变。县财政、国资管理部门代表政府对运营公司集中经营的国有资产进行经常性检查监督，确保国有资产安全完整，保值增值。（2）组建新区城市建设投资开发公司，构建投融资平台以政府年度财政预算安排投入县城建设的资金，作为注册资本，成立新区城市建设投资开发公司，将已收储的土地和已建成的政府性投资项目等一些优质的国有存量资产注入公司，实行政府控股。公司作为一个独立的法人实体，实行企业化经营，市场化运作，依靠市场主体带动社会资本参与新区城市建设。投资公司的职能是在政府的委托授权下，融集资金，开发建设新区，代表政府履行新区建设融资和投资的双重职能。作为政府的融资工具和平台，公司在向银行融资贷款时，由国有资产运营公司或土地储备中心提供担保；作为政府投资工具和平台，公司是新区开发建设实施机构，通过开发建设新区实现经营受益。政府要在新区项目建设和融资担保以及经营范围、税收等方面给予公司优惠政策，支持公司参与新区基础设施、功能项目、民生工程等项目建设，以增强其造血功能和盈利能力。有了造血功能和盈利能力，能获取经营收益，反过来又增强了公司向银行的融资能力。组建新区城市建设投资开发公司后，政府的角色归位为指挥员，公司作为运动员。政府作为控股股东，既可从公司的经营收益中获得收入，又可以通过公司将新区基础设施建好后，使生地变成熟地，造成土地升值，从而在经营土地中受益。为避免职能与运营交叉干扰，新区建设投资开发公司与国有资产运营公司可以是一套人马、两块牌子。（3）建立偿债基金，加强投融资监管向银行融资，必须考虑偿还。因此，政府必须建立政府投融资平台偿债基金，其来源为政府偿债专项资金、城建资金、土地开发资金等。设立偿债资金专户，偿债资金必须通过专户进行结算。同时，为促进新区建设政府性投融资项目的顺利实施，避免实施过程中出现重大问题，政府和有关部门应建立重大项目储备库，制定项目建设年度计划，合理编制相应的融资和偿债计划，对承担项目的新区建设投融资实体要建立报告、监管和目标考核奖惩制度。加强对投融资资金的拨付、使用、偿还全过程的监管，确保融资顺畅、拨付有序、使用规范、偿还及时，确保举债有效、偿债有力，确保投融资平台高效规范运作，为新区建设提供资金保证。3、突出规划的管控和引领，以规划指导新区建设。新区规划作为我县经营城市的战略性资源，已成为新区资本运作和土地运营的基础平台。因此，推进新区建设，必须严格执行《城乡规划法》和《土地管理法》，切实维护规划的权威性和严肃性，增强政府宏观规划和调控土地的能力。严格执行新区控制性详规，任何单位、任何项目，均需严格按规划确立的功能分区和景观设计要求进行建设，确保整个新区建设依法依规有序推进。制定新区规划实施方案，确定新区空间开发时序，造就不同地段的增值预期。切实严格控制新区规划范围内违章建筑，尤其是对私房要求只拆不建，坚决杜绝违章建私房行为。监督相关职能部门对规划的执法效能，严肃纪律，干部带头，部门配合，协调联动，提高政府执行规划的权威和公信力。为提高土地利用效率，增加土地收益，应制定土地出让年度计划，对土地实行统一收购、储备、开发、供应，“控制总量，盘活存量”，实行“一个池子”蓄水，“一个口子”放水，严控包括公建项目在内的供地总量，防止恶意圈地，扩张用地。对经营性土地，严格实行招、拍、挂，打击围标，宁可流拍，不可贱卖。4、完善基础设施和功能配套，以基础设施建设带动新区建设在推进新区建设中，政府应采取“先投入后回报”，“先输后赢”的经营策略，借助投融资平台，加大投入，加快路网、管网等基础设施建设，配套完善城市运营功能，为新区建设创造良好的投资环境。公共基础和功能设施的完善配套，将会把生地捂成熟地，造就土地的升值预期，从而带动各种生产建设要素的主动聚集，实现对新区建设资源最有效的优化配置，进而带动新区建设加快发展。同时，作为九江市主城区的一部分，加快完善基础设施并将其延伸，形成的良好投资环境，将会使我县新区作为九江市未来的投资宝地，有效推进市、县互动对接。5、完善失地农民补偿安置和保障体系，以人为本促进新区建设失地农民为城市化作出了巨大牺牲。因此，作为政府，需要以人为本，让利于民，以确保征地拆迁顺利进行，促进新区建设。推行拆迁安置方式的多样化。对新区规划范围内的世居户，证件齐全的可参照城镇住房进行拆迁。其补偿安置方式可选择货币补偿，也可选择在新区规划的居住区内建造安置小区，进行以房还房方式补偿安置。在新区规划的商业区内，按被征地一定比例，预留一块具有商业开发价值的用地，交给失地农民集体经营。制定鼓励失地农民外出务工和自主创业的优惠政策，将其纳入城镇就业范围，开展就业培训，实行就业援助。对吸纳失地农民就业并签订中长期用工协议的县内企业，制定相关鼓励政策，为失地农民创造良好就业环境。提供资金支持，以财力作保障，解决他们在养老、医疗、低保等方面的后顾之忧。6、挖掘生态优势和文化资源，以绿化文化特色彰显新区建设一个城市要给人留下深刻印象，很大程度上取决于独具特质的地域特色和城市文化。因此，我县开展新区建设，要突出地域特色和人文个性，走自己的城市建设之路。（1）把提高绿化覆盖率作为突出新区地域特色的重要举措充分利用新区层次分明、自然融合的