巴塞尔：有效银行监管核心原则(2012年最新修订版)

1巴塞尔委员会：《有效银行监管核心原则》(2012年修订版)编者按：9月14日，巴塞尔委员会发布新修订的《有效银行监管核心原则》（下称《修订版》），本次修订基于2006年10月发布的《有效银行监管核心原则》和2011年12月发布的《有效银行监管核心原则》（征求意见稿），并借鉴了金融危机以来的经验以及2006年修订以后银行监管实践的最新发展。旨在实现有效监管核心原则普适性、连续性和可比性之间的均衡，促进全球范围银行监管事业的发展。一、修订背景此次修订《原则》的背景主要有以下四方面：一是系统重要性银行的受关注度不断提升。2007年金融危机之后，提高对系统重要性银行的监管力度在银行界中成为主流声音，各方面希望在相关法规中明确对系统重要性银行的监管要求。二是宏观审慎问题及系统性风险有待解决。监管机构应当以超越单一银行资产负债表的视角来审视银行的经营行为，对系统性风险进行鉴别、分析，并在必要时采取先发制人的行动，以防范系统性风险。三是危机管理、恢复和解决措施必须完善。危机后，有效的危机管理、恢复和解决措施被认为是监管机构面对银行倒闭时需要采取的必要行动。四是银行公司治理、信息披露和透明度水平亟待提升。危机表明，银行在公司治理方面的缺陷，可能对银行甚至整个金融体系造成严重危害。2二、核心原则概述巴塞尔委员会意在保持其为银行监管实践提供标准方面的持续相关性，保持监管创新与银行风险状况和系统重要性同步，从金融系统的全面视角充分考虑有效银行监管的宏观和微观元素，采取有效的危机预警和管理策略、规范的银行破产解决框架及其他方案，通过健全法人治理、信息披露和保持透明度来强化市场纪律。因此，此次修订建立在前一版本的基础上，以尽可能保证其连续性和可比性。此外，考虑到核心原则的普适性，巴塞尔委员会与巴塞尔成员国、非成员国、国际货币基金组织、世界银行、伊斯兰金融服务委员会等进行了充分的合作与协商，在文本出版前充分征求了公众和同行的意见。新版核心原则赋予监管者一定的权力以保证其能够维护银行的安全性和稳健性。核心原则通过基于风险的有效监管、早期干预以及及时监管强化了对监管者的要求、监管方式以及监管者对银行的期望。核心原则认同银行监管者采用一种基于风险的评估方式，监管者需要对银行的风险状况进行评估，包括经营风险、风险管理的有效性、对银行和金融系统的敞口风险等。风险点出现时监管者的权力运用至关重要，通过前瞻性措施实现早期干预能够防止风险点发展为威胁金融安全和稳定性的系统性风险。同时，银行监管过程中还需要考虑到个别银行自身的实际情况。三、先决条件有效的银行监管系统应当做到能够保证监管政策能够在常态和非常态经济金融条件下进行拟定、实施以及监测。在实际操作中，存在大量的先决条件会对监管政策的实施产生影响。《修3订版》提出了6个条件，其中第2、3、4条件是新修改的条件：（一）稳健而持续的宏观经济政策稳健的宏观经济政策是稳定金融系统的基础。没有稳定的政策，将可能出现一些高危风险并影响金融市场稳定，如政府过度负债、流动性过剩及短缺。此外，某些特定政策可能会使用银行及其他金融中介为工具，可能会影响监管的有效性。（二）为金融稳健政策实施而设立的有效框架由于实体经济和银行、金融系统之间的相关性，为宏观审慎监管和金融稳健政策实施而设立有效的框架就显得十分必要。该框架能够帮助监管当局识别系统性和新出现金融风险，监测可能导致系统性风险累积的市场因素以及其他经济金融因素，以及实施适当的政策，并对其进行市场反响评估。这一框架还应包括相关监管部门之间的合作机制。（三）完善的公共设施完善的公共设施体系包括：一是法律体系，包括公司法、合同法、消费者保护和私有财产保护法;二是有效而独立的司法系统；三是综合、明确的会计准则，并为国际社会接受；四是独立的外部审计，确保包括银行在内的财务报告使用者能够确信各类账目是真实地反映公司的财务状况；五是具备合格、独立、从业经验丰富的会计师、审计师和律师；六是规章制度明确，并对其他金融市场及参与者的监管足够充分；七是安全有效的支付清算系统；八是征信系统有效；九是信息公开透明。（四）清晰的危机管理、恢复和处置框架有效的危机管理框架和决议机制有助于减少潜在的由于银4行和金融机构处于困境或失败而对金融稳定产生的不利影响。一个完善的危机管理和解决机制，需要各有关机构（如银行监管机构，国家机关，财政部门和中央银行）的明确授权和有效的法律基础。监管机构应该在一个广泛的权力和法律上提供相应的工具去解决金融机构破产处置问题。还应以协调的方式管理和建立与个别及负连带责任有关当局之间的协议，以解决责任履行问题。（五）适当的系统保护（公共安全网）适度的系统性保护通常涉及其它部门（包括中央银行）的政策协调问题，特别是在需要动用公共资金时。由于对相关部门的情况十分了解，银行监管者一般也能发挥一定作用。在处理系统性问题时，一方面要解决影响金融体系的信心问题，避免问题扩散到其他健康的银行，另一方面要注意将对市场信号和市场约束的扭曲降到最低点。在许多国家，存款保险体系就是系统性保护的一种形式。如果存款保险制度设计合理，有助于降低道德风险，它可提高公众对银行体系的信心，防范有问题银行的风险扩散。（六）有效的市场约束有效的市场约束取决于市场参与者能否得到充分的信息、管理良好的银行能否得到适度的盈利补偿，是否存在使投资者对其决策结果负责的各项安排。这里涉及的许多问题包括：公司治理结构、以及借款人向现有和潜在的投资者及债权人提供准确、有意义、及时、透明的信息。三、29条核心原则新版的银行监管核心原则共29条，并分为两类。（一）原则1-13为监管的权力、责任与功能：5第1原则——责任，目标和权力：建立有效的银行监管体系须为银行监管机构明确责任和目标。建立适当的银行监管法律框架，为各级监管部门提供必要的法律权力，对银行进行持续的监督，并及时采取纠正措施，以解决安全性和稳健性的潜在问题。第2原则——独立性、责任范围、提供资源和监管者的法律保护：银行监管者应具备操作上的独立性、透明的程序、良好的治理结构和充足的资源，并就履行职责情况接受问责。银行监管法律框架中应包括对监管人员的法律保护。第3原则——协同合作：相关法律、法规或其他安排应为国内相关机构和外国监管的合作与协作提供一个框架。框架须考虑机密信息保护的需求。第4原则——许可的业务范围：必须明确界定已获得执照且等同银行接受监管的各类机构允许从事的业务范围，并在名称上严格控制“银行”一词的使用。第5原则——发照标准：发照机关必须有权制定发照标准，有权拒绝一切不符合标准的申请。发照程序应至少包括审查银行及其所在集团的所有权结构和治理情况（包括董事会和高级管理层人员的资格）、银行的战略和经营计划、内部控制、风险管理和财务规划状况（包括资本金规模）。当报批银行的所有者或母公司为外国银行时，应事先获得其母国监管者的同意。第6原则——重大所有权变更：监管者对于银行直接或间接转让大笔所有权或控制权的行为有权进行审查、拒绝和提出审慎条件。第7原则——重大收购：银行监管者有权（或授权有关部门）6根据制定的标准审批银行的重大并购或投资事项，包括跨境设立机构，并有权提出审慎的执行条件，以确保其关联机构或关联组织不会给银行带来过高的风险或阻碍有效监管。第8原则——监管方式：对银行业的监管需要开发和维护一个有效的系统对个别银行和银行集团进行前瞻性的评估，识别其系统重要性相关的风险。同样，监管应将银行和银行系统视作为一个整体，建立早期介入工作框架；并建立与其他相关部门联合行动的预案，以便在银行无法正常运行的情况下有序地接管。第9原则——监管技术和工具：银行监管者应拥有一系列开展监管工作的技术和工具，并应按照银行的系统重要性和风险收益状况，合理地进行监管资源配置。第10原则——监管报告：监管者应收集、审查和分析审慎报告和银行单个以及并表的基础上的统计报表，并通过现场检查或利用外部专家独立地审核报告。第11原则——监管当局的纠正和制裁权利：监管者应在早期确定银行的不规范行为活动是否能对银行或银行体系产生风险。监管者运用完备的监督手段采取及时的纠正措施，包括吊销银行执照或吊销执照警告。第12原则——并表监管：银行监管的一项关键内容就是银行监管者对银行集团进行并表监管，充分地进行监测，并根据实际的需要，对银行集团全球范围内的业务全面实施审慎标准。第13原则——母国和东道国的关系：母国和东道国对跨境银行集团进行共享信息和合作进行有效的监督，并有效地处理危机的情况下的银行。监管要求外资银行的本地业务和国内银行采7取同等标准。（二）原则14-29为审慎规定和对银行的要求：第14原则——公司治理：监管要求银行和银行集团有健全的公司治理政策和流程控制过程，包括战略方向，组织架构，控制环境，银行董事会和高级管理人员责任与薪酬。系统风险组合和系统重要性银行相关情况必须与这些政策和程序相称。第15原则——风险管理流程：银行监管者必须满意地看到，银行拥有一个全面的风险管理体系（包括有效的董事会和高级管理层的监督），来及时识别、计量、监测、报告、评估、控制及降低风险，并在此基础上评估银行在相应的风险和市场宏观经济状况下是否有充足的资本和流动性。这延伸到强有力而可信的恢复计划的发展和审查，其中同时要考虑到银行的具体情况。风险管理体系应与系统重要性银行及其风险相匹配。第16原则——资本充足率：监管当局确定并发布了银行在其经营的市场和宏观经济条件的情况下反映所承担的风险需要的审慎适当的资本充足率要求。监管当局定义了资本的构成，评估他们的吸收损失的能力。对于国际活跃银行，资本要求应至少不低于巴塞尔标准要求。第17原则——信用风险：监管当局要求银行在考虑自身风险偏好、风险状况及市场和宏观经济条件的基础上，建立符合要求的信用风险管理流程。包括及时识别，衡量，评价，监测，报告、控制降低信用风险（包括交易对手信用风险）的审慎政策和程序。完整的信用周期应当包括信用担保、信用评价以及银行贷款和投资组合的日常管理。8第18原则——不良资产、拨备与准备金：监管部门要求银行要有能够提前识别和管理不良资产的政策和流程，并保持充足的拨备率。第19原则——集中性风险和大额风险暴露限额：监管当局要求银行有充足的政策及程序识别，衡量，评价，监测，报告、适时控制或减轻风险集中度。通过规定审慎限额，以限制银行承担单一交易对手或一组关联交易对手的风险。第20原则——关联方交易：为了防止关联方交易中的职权滥用，应对利益冲突的风险，监管当局要求银行按公平原则参与关联方交易，监督交易过程，采取适当的措施控制或降低风险，按照标准的政策和程序冲销关联方风险。第21原则——国家风险和转移风险：监管者应明确银行有充足的政策及程序在及时的基础上，识别、衡量、评价、监测、报告和控制或减轻在他们的国际借贷和投资活动国家风险和转移风险。第22原则——市场风险：监管者应明确银行有足够的市场风险管理，并考虑到自己的风险偏好、风险状况以及市场和宏观经济状况和市场流动性的显着恶化的风险。这包括审慎的政策及程序，在及时的基础上识别、衡量、评价、监测、报告和控制或降低市场风险。第23原则——银行账户利率风险：银行监管者必须满意地看到，银行建立完善的体系，能够根据银行的风险偏好、风险承受能力和市场和宏观经济条件，及时地判定、衡量、评估、监测，报告和控制或减轻银行账户的利率风险。9第24原则——流动性风险：监管者应设置审慎和适当的要求反映银行流动性需求（包括定量或定性的要求，或两者兼有）。监管者应明确银行有一个战略，使审慎流动性风险管理遵从流动性需求和法规要求。该战略需要考虑到银行的风险轮廓，以及市场和宏观经济条件和审慎的政策和程序，符合银行的风险偏好，以识别、衡量、评价、监测、报告和控制或减轻流动性风险是否超过适当的时间水平。至少对于国际性活跃的银行，流动性要求应不低于巴塞尔标准。第25原则——操作风险：监管者应明确银行有足够的操作风险管理框架，考虑到自己的风险偏好，风险与市场和宏观经济条件。这包括审慎的政策和程序，以识别、评估、评价、监测、报告和适时控制或减轻运营风险。第2