放管服工作总结：地方政府简政放权改革的实施效果和建议

放管服工作总结：地方政府简政放权改革的实施效果和建议党的十八大以来，国务院加大了推进简政放权的力度，大范围、数批次清理、取消、下放了数量众多的行政许可和非许可审批事项，对于加快政府职能转变，营造良好经济发展环境，便利企业和群众办事，产生了积极的影响，众多改革举措也受到企业和社会公众的普遍欢迎。然而，在当前简政放权改革取得总体进展和积极成效的同时，在一些地区和领域，简政放权工作还面临许多制约性因素，存在一些体制机制性问题和障碍。中国社会科学院政治学研究所课题组在部分省份和地市开展了实地调研，发现地方与基层政府简政放权形势不容乐观。一、当前地方与基层政府简政放权的实施效果地方与基层政府是直接面向社会和企业的政府主体，直接代表着国家形象。中央政府一系列的简政放权和行政审批改革措施，都要通过地方和基层政府来实施。因此，地方和基层政府是当前落实简政放权的关键环节，最终决定着简政放权工作的实施效果。从2014年下半年开始至2015年年底，中国社科院政治学研究所“行政管理体制改革与政府绩效评估”课题组，实地调研了东、中、西部地区不同省份地方和基层政府简政放权和行政审批改革情况，调研对象包括7个地市级政府及所辖部分县市、乡镇政府，以及部分民营企业、中小企业负责人。就实际调研情况看，与以往相比，各级地方政府对简政放权工作重要性的认识都得到普遍加强，并出台了一些具体的推动措施，工作方式也有了明显改进。但是，总体来看，不同地区、不同层级政府在简政放权方面的实际效果还存在较大差别，地方和基层政府权力调整划分及精简下放，普遍缺乏统筹协调和规范性指导，对简政放权工作带来一定负面影响。就各层级政府而言，越往基层，对简政放权的需求越大，但是政府层级越低，简政放权面临的实际困难和矛盾也越多，如权责不一致现象突出，放权过快与地方政府承接能力不足，事权下放与财权、人事权不配套问题，等等。另一方面，部分基层党政负责人反映，虽然中央政府简政放权力度很大，但是本级政府感受并不明显，存在“中梗阻”现象。东部地区某县县委书记在座谈时，直率表示“简政放权还在路上”，即简政放权还没有到达本地，没有明显感受到上级政府对本级政府的简政放权效果。在简政放权改革中，企业和公众应是最终受益者。但是，目前企业和办事群众的实际体验与对地方政府简政放权改革的期望还存在较大反差。在实地调研中，较多企业和群众反映与中央政府大刀阔斧地推进简政放权的力度相比，自身感受实际并不明显。在调研中，中部地区某地市房地产商反映，其在地级市开发一个项目需要盖69个项目公章，正常情况下需历时4年才能办完所有手续，在县级行政区开发一个项目需要盖120余个公章，历时更长。所以违规开工、边施工边办手续边缴纳罚款的现象，已成为二三线城市开发项目的常态。在调研中，一些中小企业反映，在深入推进简政放权的背景下，直接面对基层政府的中小企业仍然存在手续繁琐、办事难、时限长、托关系的问题。在经济下滑压力下，许多民营企业和中小企业的生产经营环境，与政府推进简政放权的力度形成了明显的反差。这说明地方与基层政府简政放权工作，还需要进一步明确改革目标和任务，明确责任和压力传导机制，强化政府系统上下联动机制，实现行政审批制度改革由重“数量”向重“质量”方向的转变。二、地方与基层政府简政放权存在的突出问题（弘利遴选）当前地方政府推进简政放权工作的主要特点，是比较重视精简、下放行政审批事项的数量，而对简政放权的质量和效果关注不够，对实践中存在的一些体制机制性矛盾，缺乏及时有效的应对及相应的措施办法。特别是在地方与基层政府层面，仍然存在着一些不容回避的现实问题，主要表现在以下几个方面。地方与基层政府承接能力不足。当前的简政放权改革，是自上而下的改革，省级政府具有承接中央政府下放权力的较好条件。但是，省级对地市以下政府的权力下放，还存在权力调整划分不规范，下级政府承接力不足问题。目前，省级以下政府的权力下放还缺乏明确规范，上级政府具有主动权，下级政府往往被动承接。对地方政府和基层政府而言，简政放权在短期内不是放得越快、越多、越彻底越好，要充分考虑下一级政府的承接能力。如果权力下放后，下级政府承接不了、监管不力，会大大影响简政放权的实施效果。在一些地区和部门，下级政府人员数量较少，知识结构和技术能力有限，中介组织、检测设备不足，对新下放事项监管经验缺乏，都直接影响到下放权力的有效承接。例如，在西部某省，煤化工项目环评审批权原来在省级政府，现在下放市级政府后，许多地市辖区内没有一家有资质的中介组织，还需要到省里邀请有资质的机构进行环评，便利性差，经济和时间成本高；在项目审批后，相应的监管能力和队伍建设也跟不上，事中、事后有效监管不足。另外，当前地方政府简政放权缺乏统筹规划和规范指导，不同层级、不同部门政府的工作出发点不同，导致部门利益优先，各自为政。在一些地区和部门，上级政府往往将责任轻、风险小、可以收费的权力留给本级政府，而将一些不收费的、责任重、风险大的事项下放，导致下级政府监管责任和压力剧增。这一问题在环评、安监、食品药品监管等领域较为明显。行政审批事权下放与资金权、人事权下放脱节。行政审批事权下放与资金权、人事权不配套，是当前地方政府简政放权中存在的突出问题。在省级层面，虽然也存在一定脱节现象，但是事权、财权和人事权基本匹配。然而，在省级以下政府，这个问题却较为突出和普遍。上级政府在简政放权中，只注重行政审批事权的下放，但是资金审批权仍保留在本级政府，致使下级政府在拥有和行使行政审批权后，新设立的项目没有配套资金，还需要继续向上级申请资金，而且不确定性较高，导致地市政府和县区政府所承接的行政审批权空转。目前，政府机构人员编制实行下管两级的政策，地方政府编制管理极为严格。简政放权中行政审批事项下放后，上级政府的人员编制并没有随之下放，也没有相应减少，而下级政府的行政事务大量增加、监管责任明显加大，工作人员数量不足的问题更为突出。在调研中，地方和基层政府普遍反映，简政放权和行政审批事项下放应与人员编制的下放相配套，否则政府人员力量不足和审批、监管责任加大的矛盾会越来越突出，不仅会影响到行政审批的质量，而且会影响到事中、事后监管，行政审批事权下放与人员编制配套下放应尽快纳入改革范畴。行政审批时限长、过程繁琐和行政审批前置手续过多。目前，简政放权的重点还放在行政审批数量的精简和下放上，对行政审批质量和流程优化问题关注不够，行政审批时限长、过程繁琐问题依然存在，而这些都直接影响着社会和企业对简政放权效果的实际感受。虽然一些地方政府也通过行政审批事项办理的串联、并联和首问负责制等各种方式，改进和优化行政流程，但是受部门权力分置影响，行政审批时限长、过程繁琐现象依然存在。地方与基层政府普遍反映，这个问题的症结主要在于中央层面各部委制定具有法律效力的部门规章所限制，地方和基层政府在这方面很难有所作为，推进行政流程精简和优化的空间极为有限。另外，行政审批前置手续过多，是地方政府简政放权改革视野之外的重要问题。在行政审批数量大幅减少的同时，现存行政审批事项前置手续繁杂过多的问题越来越突出。在地方和基层政府，甚至在乡村一级，所有项目，无论大小，都要求编制和提供初步设计方案、规划报告、可行性研究、环评等手续，不仅大大延长了项目周期，而且增加了项目经济成本。例如，乡镇的一些小型民生项目，需要出具第三方可行性研究和环评报告，甚至位于同一区域分属于不同项目的工程，也要重复出具内容几乎相同的可行性研究和环评报告，而一个环评报告的花费高达1万元左右，经济成本高，形式主义严重。三、关于深化地方政府简政放权改革的对策建议树立从基层企业和社会角度衡量简政放权效果的理念。简政放权是以政府为主体推进的，但改革的目的是惠及企业和社会。目前，一些地区的简政放权还主要是从自身工作角度出发，缺乏从基层企业和社会角度衡量和评价简政放权效果的意识。虽然简政放权力度很大，但基层企业和社会公众的感受并不明显，其原因就在于政府部门服务对象意识的缺乏，导致许多改革措施效果的社会评价不高。所以，推进地方政府简政放权，应牢固树立企业和公众意识，加强第三方评估，充分了解社会需求，从基层企业和群众的实际需求出发，反向思考和评估简政放权的效果与政策措施，增强改革的针对性和有效性。加强对地方政府简政放权改革的战略规划和规范指导。中央政府虽然对简政放权工作做出了统一要求，但由于不同区域、不同层级政府面临不同的发展环境和改革条件，存在不同的利益诉求和导向，因此保持地方行政改革一定的自主权是必要的。但是，简政放权涉及政府与市场、社会的关系，涉及企业与公众的切身利益，涉及更好地激发整个社会的创新创业潜力，因此，应针对各地区改革中存在的问题，对地方政府简政放权工作加强战略规划和规范指导，推进不同层级政府权力关系和职责调整措施的协同性和规范化，提高地方与基层政府简政放权的针对性和有效性。充分考虑地方与基层政府的承接能力，注重把握简政放权改革的节奏和综合配套。当前，在积极推进行政审批事项精简、下放的同时，要重视对简政放权节奏的把握，不以权力下放的数量和快慢为考核唯一标准，充分考虑地方与基层政府的承接能力，增强改革的协调配套，注重审批权的下放与资金权、人事编制的下放协调配套，保证地方与基层政府对行政审批权下放接得住、管得好。同时，注重优化行政流程，缩短审批时限，精简规范行政审批前置手续，将行政审批及其前置手续统一纳入改革视野，以企业和社会是否受益为标准，推进简政放权改革进一步深化。