“十一五”关停小火电机组政策成本效益分析

“十一五”关停小火电机组政策成本效益分析长策智库（本文为讨论稿，欢迎讨论，请勿引用）一、关停小火电机组政策的基本内容（一）政策背景我国电力工业是节能减排的重点领域。电力工业煤炭消费占全国消费的比重在50%左右，二氧化硫排放占全国比重在50%以上，二氧化碳排放量占全国的比重接近40%。因此，电力工业的节能减排工作推进力度对于2010年我国实现单位GDP能源消耗降低20%和主要污染物排放降低10%的目标有着极其重要的影响。小火电机组比重高是我国电力工业煤耗高，污染重的重要原因。据统计，2006年初，全国10万千瓦及以下小火电机组容量是1.21亿千瓦，占整个火电装机容量的30%。由于小机组性能比较差，每千瓦时的煤耗在450克左右，比60万千瓦超临界的火电机组超出150克左右，比单机30万千瓦的火电机组也高出110克左右。1.21亿千瓦的小火电机组，一年多消耗1亿多吨原煤，多排放二氧化硫200多万吨，二氧化碳2亿多吨。①小火电机组每年排放的二氧化硫和烟尘排放量分别占电力行业总排放量的35%和52%。关停小火电一直是政府有关部门优化电力工业结构的一个重要手段。早在1999年，当时的国家经贸委就出台了833号文件，要求单机容量在5万千瓦（含）以下的中级低压常规机组在2000年前关停，同等容量的高压常规机组在2003年前关停。随后，《国务院办公厅转发国家经贸委关于关停小火电机组有关问题意见的通知》（国办发[1999]44号）进一步强调了这一问题。2002年，国务院办公厅又发出了《关于严格禁止违规建设13.5万千瓦及以下火电机组的通知》（国办发[2002]6号），强调严格禁止违规建设13.5万千瓦及以下的火电机组。2002年9月和12月，国家经贸委连续公布了第一批和第二批关停小火电机组的名单，①国家能源局于2009年7月30日举办国家能源局新闻发布会，孙勤副局长介绍关停小火电有关情况时提供的数据。数量达173家之多。然而，2003年全国各地出现大面积缺电导致关停小火电进程被打断。总体看，由于电力供应形势偏紧，加上关停小火电的配套措施不完善，十五期间关停小火电进展比较缓慢。据有关资料显示，“十五”期间计划关停小机组1500万千瓦，最终只关停830万千瓦。②2007年1月20日，国务院批转了由国家发改委、能源办《关于加快关停小火电机组的若干意见》（国发2号文），标志着被打断的的关停小火电工作重新启动并加快进程。2007年3月，温家宝总理在十届全国人大五次会议提出了“十一五”期间关停5000万千瓦小火电机组的目标，这表明关停小火电工作得到前所未有的重视。（二）政策基本内容1.政策调控对象根据国发2号文的要求，“十一五”期间小火电机组关停政策的对象是大电网覆盖范围内，需要关停的小燃煤机组、小燃油机组，包括企业自备电厂机组和趸售电网机组。具体地说，单机容量5万千瓦级及以下常规火电机组；运行满20年、单机10万千瓦级及以下常规火电机组；按照设计寿命服役期满的单机20万千瓦及以下各类机组；供电标准煤耗高出2005年本省（区、市）平均水平10%或全国平均水平15%的各类燃煤机组；未达到环保排放标准的各类机组；按照有关法律、法规应予关停或国务院有关部门明确要求关停的机组，等等都在关停之列。为防止企业以热电联产的名义逃避关停小火电，政策同时要求对在役的热电联产和资源综合利用机组实施在线监测，由省级人民政府组织对其开展认定和定期复核工作。不符合国家规定的，责令其限期整改；逾期不改或整改后仍达不到要求的，予以关停。2.政策目标：“十一五”期间，电力行业关停小火电机组政策要力争实现三个目标：一是确保全国关停小燃煤火电机组5000万千瓦以上，包括关停燃油机组700万～1000万千瓦，及各地应根据实际情况力争超额完成；二是通过关停小火电机组，要形成节约能源5000万吨标准煤以上、减少二氧化硫排放160万吨以上的能②数据引自2007年2月14日《中国电力报》报道《关停小火电，背水一战》（记者张一龙）。力；三是建成一批大型高效环保机组和其它清洁能源、可再生能源发电机组。3.相关政策措施为确保十一五时期关停小火电政策能够顺利推进，完成关停5000万千瓦以上的任务，国家发改委、电监会、国家能源局和金融机构相互协调，制定了一系列保障政策措施：一是规定到期应实施关停的机组，电力监管机构要及时撤销其电力业务许可证，电网企业及相关单位应将其解网，不得再收购其发电，电力调度机构不得调度其发电，银行等金融机构要停止对其发放贷款。二是明确“上大”与“压小”相结合。发改委在审批政策上将项目新建审批与小火电关停联系在一起，压小是上大的前提，要先明确压小，然后才能上大。为了调动地方和企业实施上大压小的积极性，允许按一定比例折算，即：建设单机30万千瓦机组要关掉其容量80%的小机组，建设单机60万千瓦机组要关掉其容量70%的小机组，建设单机100万千瓦机组要关掉其容量60%的小机组，也可以按等煤量计算。即关停24万千瓦小机组可建设30万千瓦机组，关停42万千瓦小机组可建设60万千瓦机组，关停60万千瓦小机组可建设100万千瓦机组。三是通过降低小火电机组上网电价，加强电厂排污监督检查，对自备电厂自发自用电量征收国家规定的基金和附加费等措施促进关停小火电机组。对提前关停或按期关停的小火电机组，允许按不高于降价前的上网电价，向大机组转让发电量指标。四是开展节能发电调度试点，压缩小火电的生存空间。2号文件明确提出改进发电调度方式，按照节能、环保、经济的原则，优先调度可再生能源和高效、清洁的机组发电，限制能耗高、污染重的机组发电。新能源发电、核电、风电、水电、大容量低耗能火电机组等具有优先上网的优势。二、关停小火电机组政策的实施进展与特点为了实现节能减排的目标，发改委、国家能源局出台了《关于加快关停小火电机组的若干意见》，《意见》要求“十一五”期间关停小火电5000万千瓦，各省都明确制定了小火电关停的时间表。2006～2008年各省小火电关停情况如下表。（一）实施进展表1：各省（自治区、直辖市）关停小火电机组情况（万千瓦）排名省（自治区、直辖市）200620072008三年合计1广东174.04129.43240.22543.682河南2.40154.30240.63397.333山东171.71110.78282.494江苏42.40113.90103.80260.105浙江21.59184.56206.146安徽67.40108.00175.407河北9.7059.9878.98148.658山西5.10100.0734.35139.529辽宁30.0093.10123.1010四川5.0065.4546.55117.0011江西30.2619.8054.45104.5112内蒙古95.557.00102.5513云南10.6081.2091.8014陕西44.8039.7084.5015福建12.4029.9840.2282.6016黑龙江12.3870.1082.4817吉林30.1042.5072.6018上海14.5055.1569.6519湖北17.6031.2020.0068.8020湖南45.0021.6166.6121广西39.6021.1860.7822甘肃25.3024.7050.0023贵州24.502.4026.9024重庆16.417.6524.0625宁夏20.0020.0026新疆7.907.9027北京2.702.505.2028天津2.502.5029青海2.402.40合计313.981436.171669.003419.14数据来源：国家发展和改革委从上表可以看到，2006～2008年三年全国关停小火电数分别为313.98万千瓦、1436.17万千瓦和1669万千瓦。三年合计关停小火电3419.14万千瓦，完成“十一五”任务目标的68.38%。根据能源局提供的最新数据，2009年1～6月，全国关停小火电1989万千瓦。因此，2006～2009年6月间，全国累计全国已累计关停小火电机组7467台，总容量达到5407万千瓦，提前一年半完成“十一五”期间的关停5000万千瓦的目标。全国近半数省份（15个）提前完成本地区“十一五”关停任务，其中，仅广东、河南、江苏、山东、河北五省，关停的小火电机组就达到3146万千瓦，占全国关停总量的58%。（二）电力行业本轮关停小火电的特点1.关停力度大，推进速度快本轮小火电关停工作由于政府高度重视，关停的力度和推进速度都远远超过“十五”时期。“十五”时期的小火电机组关停目标是1500万千瓦，最终只关停830万千瓦，仅完成目标的55.3%。实际上，“十一五”时期关停小火电机组工作重新提速是从2007年1月国发2号开始的。因此，在“十一五”的第一年，即2006年小火电机组关停工作进展也比较缓慢，当年仅关停313.98万千瓦，其中广东一省关停174.04万千瓦，占当年关停数的55.43%。而且很多省、自治区和直辖市当年没有关停任何小火电机组。国务院2号文件出台后，关停进度明显加快，2007年关停容量达到1436万千瓦，是头一年关停数量的4.57倍；2008年全国关停小火电机组共计3267台、1668万千瓦；2009年上半年关停数量1989万千瓦。从而提前完成了“十一五”关停目标。313.981436.17166919890200400600800100012001400160018002000（万千瓦）2006年2007年2008年2009年1～6月图1：2006年以来我国关停小火电机组情况2.从关停容量看，五大发电集团是关停的主力在2006～2008年三年间关停的3419.14万千瓦小火电机组中，五大发电集团关停了1636.44万千瓦，占三年关停容量的47.86%，是本轮关停的主力。三年间五大发电集团关停数量和比重如下图：103.76877.88654.839.2%61.1%33%020040060080010002006200720080%10%20%30%40%50%60%70%关停容量（万千瓦）关停容量比重（%）图2：2006~2008年五大发电集团关停容量及其比重2006年，五大发电集团关停容量为103.76万千瓦，占当年关停容量的33%，2007年五大集团关停容量为877.88万千瓦，占61.1%，2008年五大集团关停容量为654.8万千瓦，占39.2%。从小火电关停的平均单机容量看，五大发电集团的平均单机容量最高，而且增长较快。2006年，五大发电集团关停机组平均单机容量为3万千瓦，2007年提高到4.6万千万，2008年进一步提高到6.2万千瓦。同一时期，地方国有企业、集体企业平均单机容量分别为1万千瓦、1.5万千瓦、1.4万千瓦；其他企业，包括民营企业、职工持股、外资和合资企业的关停的平均单机容量分别为0.7万千瓦、1.6万千瓦和0.2万千瓦。01234567200620072008（万千瓦）五大集团地方国有其他注：其他企业包括职工持股、民营、中外合资、外资企业等图3：2006～2008年各类企业关停机组平均单机容量3.从关停机组数量看，地方国有和非国有企业是主体2006～2008年，地方国有或集体发电厂关停的小火电机组数所占比重分别为43.6%、23.5%和9.7%，同期除了五大发电集团和地方国有、集体发电厂意外的其他同企业，包括民营、职工持股、中外合资、外资电厂关停的小机组比重分别为42.9%、42%和87%。从关停机组数量看，地方国有（集体）电厂，以及非国有电厂占了关停机组的绝大部分。特别是非国有电厂，2008年关停数量占到当年关停机组数量的87%。0%20%40%60%80%100%200620072008其他地方国有五大集团图4：2006～2008年关停小火电机组企业结构三、关停小火电机组政策的成本收益分析（一）分析的难度政策成本收益分析的最大难点在于成本与收益范围的确定，以及相关数据的获得。关停小火电机组政策主要涉及到的几个行为主体是：发电企业、电网企业、中央和地方政府、消费者。因此，政策推行所发