第讲城市土地利用管理

一、城市土地利用与土地利用管理1、土地利用——指在一定的社会生产方式下，人们紊乱一定的目的，以土地为劳动对象或手段，依据土地的各种属性及其规律，对土地进行开发、利用，以满足自身需要的经济活动过程，这一过程是与土地进行物质、能量和信息的交流及转换的过程。土地利用土地的利用效果土地的利用强度土地的利用方式土地利用方式——可以是生产性的活动，如种植作物、建造工厂等，可以是非生产性活动，如建造住宅、设旅游风景区、自然保护地等。土地利用效果——衡量标准：是否在土地利用中取得最大的效益；是否最大限度地满足了人们日益增长的物质和文化需要。⑴土地利用的原则——要遵循生态平衡原则、最大经济效果言责和节约原则。⑵土地利用的影响因素自然因素：气候、地貌、土壤、植被、矿藏、景观和位置等；经济因素：经济发展水平、产业结构、投入水平等；社会因素：制度、人口、法制、教育、技术、宗教和风俗等；⑶土地利用的主要内容确定土地的用途；在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源；采取各种措施开发、整治、经营、保护土地资源，提高土地利用效果。——土地利用是一个动态过程，土地的用途、土地资源的分配、土地利用效益是随着社会经济因素和自然因素的变化而不断变化的。2、土地利用管理⑴土地利用管理的含义——土地利用管理是国家（各级政府）按照预定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护所进行的计划、组织、控制等工作的总称。⑵土地利用管理的主要内容土地利用管理主要是从三个方面对土地的开发、利用和保护进行管理的。通过编制土地利用总体规划和中期、年度计划，对土地开发、利用和保护进行计划管理。对土地利用总体规划实施过程进行监督，以保障土地资源的合理利用，在土地利用总体规划实施过程中，如发现当地情况有了较大变化或者土地利用总体规划中不不当之处，通过反馈机制，对土地利用总体规划进行修正，再付诸实施。对土地的开发、利用、保护情况开展经常性的检测、调查和调控，以保证土地利用沿着科学轨道、朝良性循环方向发展。2、土地利用管理⑶土地利用管理的指导思想可持续发展——土地资源可持续利用是社会经济可持续发展的物质基础。即①保有一定数量，且结构合理，质量不断提高的各类土地资源；②土地资源的生产性能和生态功能不断提高；③土地资源利用的经济效益不断提高；④降低土地利用可能带来的风险；⑤土地资源的利用能够被社会接受，体现公平和效率；保障土地资源的安全和有效供给——资源安全是指一个国家或地区自然资源可持续保障的程度。土地资源安全和有效供给指：①土地资源保障的充裕度，这反映土地资源供给与需求之间的平衡状况；②土地资源保障的稳定性，即土地资源供给来源的多样性或多元性；③土地资源保障的均衡性，即土地资源攻击在地区、部门和人群之间的均衡。前瞻性和科学性——①要对土地资源数量、质量和机构变化趋势、土地供求关系变化趋势等做出正确的预测和判断；②注意根据土地利用的自然规律和经济规律利用和管理土地。3、城市土地利用⑴含义——城市土地利用指在一定的社会生产方式下，人们为了一定的目的，依据城市土地的各种属性、特性及其规律，对城市土地进行开发、利用，以满足自身需要的经济活动过程。城市土地利用是城市土地在城市的不同经济部门之间、各个不同项目之间的合理配置和使用。①城市土地资源配置——是城市土地合理利用的基础和前提。实质上是对城市土地的利用方向进行合理分配，确定土地的各种不同的经济用途，使城市土地利用达到经济效益、社会效益和生态效益的统一。为什么要对城市土地资源进行（合理的）配置？怎么进行（手段）？城市土地是城市经济重要的生产要素，具有供给的稀缺性和需求的无限性的特征，土地是城市经济发展的长期“瓶颈”。城市土地变更利用方向困难，一旦确定了某中用途并投入使用后，要改作其他用途将造成巨大经济损失。我国长期以来形成的依靠行政指令计划调拨土地留下的后遗症。政府宏观调控：根据对城市土地资源的调查、分类、统计等对城市土地利用做现状分析，据此制定城市土地利用总体规划，在实施中运用地租、税收、利率和信贷等经济杠杆对城市土地供求进行调控。微观市场调节：单个企业根据最大收益原则，在宏观调控下确定其在城市中的定位，选择合适的土地与其他要素的组合。②城市土地的使用——根据城市土地经过合理培植以后，土地的所有者或者土地使用这根据一定的经济目的，以及已经配置土地的的特征和功能对土地进行开发、经营和管理的过程。城市土地配置过程的主体是政府和市场；城市土地使用过程的主体是获得土地所有权或使用权的企业和个人。城市土地开发不能违背在城市土地配置过程中确定下来的土地利用方向，不得随意变更土地的用途。对于城市土地开发分为狭义和广义城市土地开发狭义城市土地开发——指新城区的土地开发，即变农业用地为城市工商业用地；广义的城市土地开发——包括新城区的土地开发和旧城区的拆迁改造。②城市土地的使用城市土地开发——是一项系统工程，有大量的基础性工作，例如编制开发规划、可行性研究、确定开发项目、筹集资金、工程勘察设计、征地拆迁、修通道路、平整土地等等。这些工作需要按循序渐进的步骤进行。注：城市土地开发一般与房屋开发相联系，因此评价城市土地开发效益离不开对房地产开发项目的综合评价。必须从项目的投资效益和经济代价做分析比较。同时还必须考虑项目的社会及生态等效益。⑵城市土地利用的结构城市土地利用的结构一般表现为城市土地利用的功能分区，按照产业结构进行分类，主要可以分为商业区、工业区和居住区三大功能区。这三个功能区因其不同的功能形态，利用着不同的城市土地区位，占有相对固定的空间位置。①商业区——商业和服务业是城市产生和发展的基础要素之一。在大多数城市中，商业用地占总用地的比例很小，但却构成了城市主要的繁荣地段。在一些经济发达的城市或特大城市中，商业区按其规模和服务半径不同，又可划分为中心商业区和地区商业区两个层次。中心商业区——一般位于城市的中心，该区是全市交通和通信网络系统的枢纽，信息和情报的汇集点和传递中心，对城市经济和正常运转起着神经中枢的作用。地区商业区——是大城市的二级或以下商业中心。⑵城市土地利用的结构②工业区——工业区在城市中一般占较大面积，其区位的选定在城市土地利用中占有重要地位。工业区尽可能接近原料市场和产销市场，要方便运输、尽可能减少运输成本和生产成本，使工业企业获得最大经济效益。重工业区：与其他功能区的矛盾比较突出，重工业区应该原理城市市区，使污染降到最低，同时也因为重工业是生产资料的产业，与城市居民生活的联系不大，把重工业区布局在城市郊区，并不会因此增加企业太多的运输成本，而由此带来的社会效益和环境效益是巨大的。轻工业区：布局上应以靠近市场为主要布局特点。由于轻工制造集聚经济效益的作用，以及相对与商业服务业企业较弱的市场竞争能力，轻工业区一般在商业区外围或城市某个特定区域集中布局。但是市场定位特征比较明显而且无污染的轻工制造企业，并不强求一律布局在轻工业区，可以根据人口的分布合理定位。⑵城市土地利用的结构③居住区——是城市土地中非生产用地，居住区作为城市居民生活的空间分布广泛，通常是城市中面积最大的利用类型。考虑到居住区是居民休息和生活的场所，因此居住区应该有便捷的交通网络、完备的生活与服务设施，在区位布局上远离重工业区，与轻工业区也应有明显界线。⑶城市土地利用的结构模式——城市土地利用结构主要可以分为商业、工业和居住三大功能区，但是这些功能区在每个城市中的区位都不尽相同，这就产生了城市土地利用不同的结构模式。城市土地利用模式的影响因素城市土地市场的自发力量；城市土地利用的自然规律；城市规划；城市土地似乎用政策；城市土地利用的结构模式可以分为：同心环模式、扇形模式和多中心模式……（城市地理学、城市经济学）⑶城市土地利用的结构模式①同心环模式——伯吉斯（1923）创立，并由其他城市经济学家发展而成。特征：以中心商业区为核心，其他不同用途的城市功能区以同心环形式一圈接一圈地向外扩展，一般中心商业区外是制造业区，制造业区外是居住区，再外是农业区。理论依据：城市地租理论（竞标租金包络线和级差收益）前提假设：城市所在地区为一均质的平地。⑶城市土地利用的结构模式②扇形模式——贺伊特（1939）提出前提假设：认为同心环关于均质性平面的假设不现实，对现代城市的地理环境以及交通运输对城市土地利用的影响估计不足。理论依据：城市地租理论（竞标租金包络线和级差收益）特征：轻公制造业和批发零售业对运输线路有较强的以来性，所以制造业区应是沿交通主干道延伸的扇形区域，而不是同心环分布，住宅区按居民收入的不同而分成不同类型的居民区。⑶城市土地利用的结构模式③多中心模式——哈里斯和乌尔曼（1945）提出，前两种模式都是单中心城市土地利用模式，忽视了重工业对城市内部结构的影响，低估了人口郊区化对商业中心的分离作用。多中心模式适用于多中心城市；多中心的概念并不排斥土地利用的同心环和扇形模式的存在，城市内每一个中心都可以具有同心或放射的性质。土地租金理论也适用于多中心模式。4、城市土地利用管理⑴含义——城市土地利用管理是城市政府为合理组织城市土地利用，对各种城市土地利用过程实行的敢于，其基本任务是指导和约束人们合理进行土地利用，协调各部门的用地矛盾，为各部门的建设和生产建立良好的土地组织条件。包括：宏观控制和微观管理宏观控制——指城市政府通过编制城市土地利用规划、计划以及其他措施，调节各类用地的供给和需求；控制各类用地的规模，调整其比例结构和空间布局；协调各类用地矛盾，以提高土地利用的宏观经济效益、社会效益和生态效益。微观管理——指城市政府对单位和个人城市土地利用活动所进行的直接指导和监督等行为。4、城市土地利用管理⑵城市土地利用管理的主要内容城市土地利用规划管理城市土地利用计划管理城市土地开发、整治管理；城市土地利用监测管理；——城市土地利用总体计划是城市土地利用管理的基础，是城市土地利用计划、土地开发、整治饿依据；——城市土地开发、整治等是规划、计划的实施；——城市土地利用监测是规划、计划的反馈；4、城市土地利用管理⑶我国城市土地利用管理的方针政策①控制城市用地的规模——为了合理利用土地，保护耕地，避免城市用地的盲目扩张，需要控制城市用地的供应总量，国家每年提供给非农业建设用地的总量，是城市用地的供应“源头”，控制好这个源头，也就控制住了城市用地的盲目扩张势头。②大力提高城市用地集约利用程度——根据国土资源部的专项调查表明，全国城镇规划区愤怒为内工友闲置土地、空闲土地、批而未用土地395.61万亩，相当于城镇建设用地总量的7.8%。因此，要提高集约利用城市土地。确定城镇合理用地规模和布局，严格控制城镇盲目扩张；充分发掘建设用地的内部潜力，鼓励进行旧城改造，鼓励进行土地置换。⑶我国城市土地利用管理的方针政策③保护和改善城市生态环境、防止污染和其他公害④实施有利于城市用地内部挖潜的政策——目前，由于“内部挖潜”需要投入大量的资金，而且拆迁的难度较大，所以，多占用增量土地进行建设的现象比较普遍。为此，应在地价政策、税收政策、信贷政策上给利用存量土地进行建设的以优惠，降低其建设成本，形成“优惠挖潜”、“高价外延”的机制。二、城市土地利用总体规划1、城市土地总体利用规划的内涵——是土地利用规划体系的组成部分，是对城市一定范围内的土地资源的保护、利用、开发、整治在时间和空间上所做的总体的、战略的安排，是城市土地利用管理的关键，也是制定中期和年度用地计划及审批各项建设用地的重要依据。⑴城市土地利用总体规划区别于“区域土地利用总体规划”，其对象主要是城市建成区及其蔬菜副食基地建设用地，而外围的工矿、农业、交通、居民点等用地，仅是规划的区域条件，并不做出安排。⑵城市土地利用总体规划的规划范围应尽可能地与城市规划中的“规划区”一致。尤其当规划区基本上就是城市建设发展用地区时，城市土地利用总体规划可以把规划区作为自己的规划范围。2、城市土地总体利用规划的特性⑴总体性——城市土地利用总体规划的对