国家自然灾害救助应急预案

LOGO《国家自然灾害救助应急预案》情况介绍民政部救灾司张宇星2011年11月引言“凡事预则立，不预则废。”预案即预备方案。是对潜在的或可能发生的突发事件事先制定的应急处置方案，或是说，在危机发生前制定一套可行的措施以备用，危机一旦发生，立即启动预案来应对。实践表明，应急工作及时高效的核心在于有章可循。目录自然灾害救助的概念理解一背景介绍二预案修订说明三部分预案条款的解释四当前地方预案编制中的问题及工作建议五广义救灾与民政救灾广义救援灾后重建救助自然灾害救助民政救灾两者的关系从历史沿革来看受古代社会生产力低下、交通通信等条件局限，政府的救灾措施滞后，且主要是粮食救济等灾后生活救助（赈灾），而随着当今科技水平日新月异，救灾的应急性由可能转化为现实，并成为时效性不断强化的刚性要求，人的生命成为救灾过程中更为关注的焦点。传统意义上的民政救灾已不足容纳当前救灾的范畴。两者的关系从影响程度来看自然灾害影响人们生产生活的方方面面，随着社会管理不断向精细化、专业化方面发展，新时期下的救灾工作，成为一项跨部门、多层面、宽领域的事业，需要民政和其他众多部门协同配合。两者的关系从长远发展来看随着以人为本理念的不断深入人心，自然灾害救助涉及成千上万群众的基本生活保障，灾害救助措施及时、妥当，可以安抚受灾人员情绪，迅速稳定人心，化解矛盾，让广大群众感受到党和政府的关心。如处置不当，可能会引发社会问题，影响社会稳定。在中央全面加强和创新社会管理工作的新形势下，民政部门从事的灾害救助工作仍是救灾工作中分量最重的内容之一（在全国突发公共事件应急预案体系中，将自然灾害救助应急预案列为25个专项应急预案的第一号）。LOGO作为民政救灾工作者，一方面，既不宜盲目自大，事事欲统揽全局，导致错位；另一方面，也不宜妄自菲薄，弱化自身职能，出现缺位。这一意义上讲，只有对新时期新形势下民政救灾工作的政策法规有明确的认识，才好更好地对我们的职能和本职工作作准确定位。目录自然灾害救助的概念理解一背景介绍二预案修订说明三部分预案条款的解释四当前地方预案编制中的问题及工作建议五（一）我国的突发公共事件应急预案体系我国应急预案体系基本情况2003年抗击“非典”后，国家着力加强应急管理体系建设。2005年印发了《国家突发公共事件总体应急预案》（国发〔2005〕11号）。《预案》中规定，突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级：I级（特别重大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）。预警级别根据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，分为四级：I级（特别严重）、II级（严重）、III级（较重）、IV级（一般），依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示。四大类自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全国家突发公共事件总体应急预案预警级别Ⅰ级：特别严重Ⅱ级：严重Ⅲ级：较重Ⅳ级：一般（一）我国的突发公共事件应急预案体系事件分级Ⅰ级：特别重大Ⅱ级：重大Ⅲ级：较大Ⅳ级：一般全国突发公共事件应急预案体系包括：总体应急预案专项应急预案部门应急预案地方应急预案企事业单位根据有关法律规定制定的应急预案举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案等。总体预案是全国应急预案体系的总纲自然灾害救助应急预案是25个专项应急预案的第一号（一）我国的突发公共事件应急预案体系2010年7月8日2010年9月1日2010年6月30日2010年6月30日国务院第117次常务会议通过《自然灾害救助条例》。2010年7月8日《自然灾害救助条例》以国务院令第577号公布。2010年9月1日起《自然灾害救助条例》实施。（二）《自然灾害救助条例》对预案的规定（二）《自然灾害救助条例》对预案的规定《条例》的公布与实施，从法律上肯定了灾害救助工作多年来形成的工作原则、制度、方法，确立了灾害救助工作在国家应急法律体系中的地位，标志着灾害救助工作迈上规范化、制度化、法制化的新台阶，进入依法行政的历史发展新阶段。《条例》关于预案的规定和新修订预案的框架结构第八条县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。（二）《自然灾害救助条例》对预案的规定Step1Step2Step3•自然灾害救助应急响应的等级和相应措施•灾后应急救助和居民住房恢复重建措施•自然灾害救助应急资金、物资、设备•自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理•自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责•自然灾害救助应急队伍自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：（二）《自然灾害救助条例》对预案的规定200820112005国务院办公厅印发了由民政部牵头编制的《国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2005〕34号）。民政部制订了《关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》（民发〔2008〕191号），编制并印发了县级以上（含县级）、乡镇（街道）和行政村（社区居委会）《自然灾害救助应急预案框架指南》。2011年10月，经国务院批准，国务院办公厅正式印发修订后的《国家自然灾害救助应急预案》（国办函〔2011〕120号）。（三）自然灾害救助应急预案的编制情况（三）自然灾害救助应急预案的编制情况截至2011年上半年，全国省级和地市级应急预案已全部制定完成，99%的县区、90%的乡镇（街道）、55%的行政村（社区）也已制定相应预案，覆盖全国省、市、县和城乡基层的自然灾害救助应急预案体系基本形成。应急响应机制不断完善，做到救灾人员和物资在灾害发生24小时内基本到位。目录自然灾害救助的概念理解一背景介绍二预案修订说明三部分预案条款的解释四当前地方预案编制中的问题及工作建议五新版1.总则2.组织指挥体系3.应急准备4.信息管理5.预警响应6.应急响应7.灾后救助与恢复重建8.附则原版1.总则2.启动条件3.组织指挥体系及职责任务4.应急准备5.预警预报与信息管理6.应急响应7.灾后救助与恢复重建8.附则（一）新修订预案的框架结构与旧版比，删掉了原第二部分“启动条件”，将原来第二部分“组织指挥体系及职责任务”改为“组织指挥体系”，将第五部分“预警预报与信息管理”拆分为“信息管理”和“预警响应”两部分。预警响应2009年，国家减灾委、民政部首次建立了灾害预警响应制度，即根据气象、水利、地震、海洋等专业部门发布的一省或多省（区、市）行政区域内具有发生自然灾害的风险，并可能威胁到人民生命财产安全、影响群众基本生活、需要提前采取应对措施的情形，启动预警响应。2009年共启动救灾预警响应11次。2010年，国家减灾委、民政部启动救灾预警响应10次，主要针对年初我国大部分地区的降温雨雪天气过程、汛期3次暴雨过程和6次登陆我国的台风过程，其中有4次转为四级应急响应。2011年以来，共启动预警响应9次，其中有5次转为四级应急响应。（二）新修订预案的增加内容旱灾增加了针对旱灾的应急响应及启动标准一级响应：需救助人数占农牧业人口30%以上，或400万人以上；二级响应：需救助人数占农牧业人口25%以上，或300万人以上；三级响应：需救助人数占农牧业人口20%以上，或200万人以上；四级响应：需救助人数占农牧业人口15%以上，或100万人以上。（二）新修订预案的增加内容过渡性生活救助“5·12”汶川特大地震发生后，根据受灾群众生活所需，国务院及时出台了临时生活救助、后续生活救助、“三孤”人员救助安置等政策，即：2008年6－8月3个月内向受灾“三无”人员每人每天发放10元钱和1斤粮、向受灾“三孤”人员每人每月发放600元钱；2008年9－11月间对地震灾区“三孤”人员等生活困难仍需救助的受灾群众人均每月补助200元。青海玉树地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，也延续了过渡性救助政策。（二）新修订预案的增加内容过渡性生活救助2010年8月，在充分总结近年救灾工作经验和成功做法的基础上，民政部与财政部联合报请国务院对中央救灾补助政策作出调整：新增过渡性生活救助项目，对启动国家灾害救助应急响应的，按照每人每天补助10元钱（启动二级以上响应的，每人增发1斤粮）、救助期限3个月的标准保障基本生活。（二）新修订预案的增加内容过渡性安置是指在应急救助阶段结束后，对于基本生活依然存在困难的受灾人员给予的一定时期的救助。过渡性安置是完成恢复重建之前的安置，是妥善安排受灾人员生活、维护社会安定、保障自然灾害应急救助向灾后恢复重建平稳过渡的重要阶段。（二）新修订预案的增加内容就地安置异地安置政府安置自行安置指在灾区县级区域范围内的就近的安置。就地安置以外的安置就是异地安置。指灾区政府通过采取搭建帐篷、篷布房、活动板房，或者通过借用公房、体育场馆等作为临时过渡安置点集中安置受灾人员。可以更好地使用公共设施，也便于管理。指受灾人员采取投亲靠友、自行筹建确保安全的临时住所，以及其他方式自行安置，国家对这部分群众给予适当补助。地点责任主体（二）新修订预案的增加内容在安置措施的选择上，国家鼓励灾区群众采取自行安置由国家给予补助的方式。如安排临时住所确实存在困难的，可以采取政府安置措施。就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点，并避开可能发生次生自然灾害的区域，尽量不占用或者少占用耕地。受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救，恢复重建。（二）新修订预案的增加内容在安置中，不论是就地安置，还是异地安置，当地政府都要做好安置点的管理，尽早重建临时社区，切实加强防火、防疫等工作，确保安置点的安全、卫生。灾区政府应当鼓励并组织受灾人员第一时间进行生产自救、互帮互助、重建家园，增强灾区的自救能力和恢复速度。（二）新修订预案的增加内容县级以上人民政府民政部门按照民政部和国家统计局制定的《自然灾害情况统计制度》，做好灾情信息收集、汇总、分析、上报工作。2011年9月，经国家统计局批准，民政部向各地印发新修订的《自然灾害情况统计制度》。（三）新修订预案的强化内容灾情管理国家减灾委办公室的职责国家减灾委办公室负责与相关部门、地方的沟通联络，组织开展灾情会商评估、灾害救助等工作，协调落实相关支持措施。国家减灾委办公室设在民政部，具体工作由民政部救灾司承担。部门应急联动机制国家减灾委为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。四级响应的启动条件（四）新修订预案的主要修改内容12345死亡30人以上，50人以下;紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上，30万人以下；倒塌房屋和严重损坏房屋1万间以上，10万间以下；旱灾需救助人数占农牧业人口15%以上，或100万人以上。国务院决定的其他事项。删减了减灾委成员单位及职能删减了原版预案中关于各成员单位的职责表述，将职责细化分解至应急响应措施中，进一步增强操作性。目录自然灾害救助的概念理解一背景介绍二预案修订说明三部分预案条款的解释四当前地方预案编制中的问题及工作建议五（一）适用范围发生其他类型突发事件，根据需要可参照本预案开展应急救助工作。发生自然灾害后，地方各级人民政府视情启动本级自然灾害救助应急预案。达到本预案响应启动条件的，启动本预案。本预案所称自然灾害，主要包括干旱、洪涝灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。说明：（1）根据分级管理的原则，预案一般是逐级启动；（2）预案适用于所有突发事件。（二）国家减灾委员会国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。国家减灾委主任由国务院领导同志担任，副主任由民政部主要负责同志和相关部门（单位）负责同志担任，秘书长由民政部负责同志担任。国家减灾委