教育成本管理刍议

●王教育历来讲究目标管理和质量管理，当前这两方面的管理在建制中小学中，得到强有力的落实。改革开放二十年来，我国教育在现代管理方面不断有新作为和新突破，这与基础教育领域强烈的目标意识和质量意识是分不开的。相比而言，关注教育的成本并将成本意何谓教育成本?教育经济学上，其概念的基本内涵是指培养学生所花费的全部费用的总和。人们常将教育成本按承担主体的不同，分为教育个人成本和教育社会成本。教育个人成本，是指培养每名学生而由学生本人及其家庭所支付的全部费用，这里既包括学费、杂费、生活费、择校费等直接支出的费用，也包括达到法定劳动年龄的学生，因上学而不能就业获得报酬所造成的间接损失；教育社会成本，是指社会所支付的“公共成本”，既包括国家政府、社会团体以及个人的教育投资，社会团体以及个人对教育的捐赠等直接支出，也包括学生不上学而就业国家可能获得的税收，还包括教育单位所使用的建筑物、设备、土地若不用于教育而用于其他方面可能获得的利息、租金及因用于教育而免除的税收、固定资产折旧等无形支出。本文探讨的教育成本，仅指当学校被视作一个经营实体时，所要核算的学校教育成本。学校教育成本，是学校为培养一定规格的学生所花费的各项费用的总和，一般包括学校教职工人员费用、日常公用支出(所谓学校日常公用支出，是指为了维持学校保持现有水平正常运转所支出的费用，譬如基本办公费、学校水电费)和固定资产折旧等。在关于基础教育的诸多研究中，人们关注“教育经济学”，更多的是研究教育活动中的个人成本和社会成本，前者与广大人民群众的切身利益息息相关，后者关乎到社会公益事业的发展及公共财政的统筹利用问题，而学校教育成本研究，常常被混淆在社会教育成本和个人教育成本的目前，我国中小学相对缺乏成本管理意识，原因是多方面的，既有体制的疏漏，也有历一、观念没有得到及时转换。由于国有建制中小学客观上产权不明晰，体制不健全，不少人不认可或者说根本没有真正认识到学校是一个经营实体，需要有独立的成本核算，完成资产保值增值任务，所有权与经营权当分离；对教育产业化这个概念，更缺乏正确的认识，要么是完全否认教育的产业性质，要么将“教育产业化”的概念简单理解为教育可以直接创造经济效益，错误地以为所谓“学校成本管理”，核心就是搞创收，对上最大限度地争取财政拨款和各方面的投入，对下尽可能地扩大创收的范围和路径。其实，当前教育要不要走市场式的产业化道路是一个价值选择维度方面的问题，而作为社会消费如此集中的一个载体，它是否有产业的性质，则是另一个层面的问题，不应该混为一谈。我们强调教育成本核算和教育成本管理，并不是要将基础教育变成一部政府或个人挣钱的机器，而是要研究如何用有限的教育经费创造出最大的办学效益。学校是事业单位，但这绝不意味着学校只负责花钱，讲究“效率”，而不需要考虑效益。如果没有人对学校的资产最终负责，教育的成本概念很二、教育行政管理方式相对滞后。教育管理分为教育行政管理和学校管理。在我国，学校管理事实上受制于教育行政管理。学校管理在一定程度上就是为了完成教育行政管理的任务而存在的。我国教育行政管理，大多时候体现为一种事务和组织人事上的管理，缺乏经济手段。随着市场经济的不断发展，人民群众渴望接受高水平教育与中小学优质教育资源相对短缺矛盾的日益凸出，部分品牌学校本着“谁受益，谁买单”的原则，开始尝试让非义务教育阶段的学生分摊部分教育成本。这项措施的实施，对习惯通过支配教育行政拨款来体现政府意志、分配教育经费、均衡教育资源、彰显教育公益性的传统行政管理而言，无疑形成了一定程度的挑战。对于中、小学向社会筹取办学资金作为预算外资金以促进学校发展的做法，不少地方政府囿于自身财力的局限，对区域内教育经费的支出难以做到准时、足额投放，采取了默认的态度，谓之“给政策’’。这一举措的直接后果，就是导致“择校费”这一新概念的产生三、浓厚计划经济色彩的教育财政投资制度，掩盖了教育成本的实质。我国现行的教育财政投资制度，同样缺乏严格的教育成本考虑和弹性空间。经常性教育事业费一般采用基数加增长的方式确定经费数额(少数地方采用零基预算方式)主要参照学生效额来确定。这种习惯按人头数以及教师编制来进行教育财政分配和资源配置的方式，跟不上教育迅猛发展的形势。近几年办学体制的大改革和教育布局的大调整，不少地区目前的教育需求状况和有效资源分布情况已经发生了结构性的变化：部分学校因竞争能力适应不了市场需求，生源逐渐萎缩、资源变得相对过剩甚至闲置；有的学校则在竞争中逐渐壮大，社会需求日益扩大、学校规模不断膨胀，学校的存量资源已经远远不能满足学校发展的需要。然而，后者在原有财政投放体系中的“盘子”并没有得到相应的扩张。这些学校因自我生存或者筹资能力较强，出于人为均衡的考虑，一些地方财政不仅没有加大对这一块投入的份额，还从中抽取预算外资金以弥补财政性教育经费之不足。从表面上看，目前的部分重点校占有了太多的教育资源，一些薄弱学校因为需要通过行政性教育经费来维持生存，显得相对困窘。实际上，从被弱化了的教育成本的角度研究不同学校之间的投入与产出比，哪一类学校教育成本偏高，还未为可知。当然，就某一区域具体的分配渠道而言，人为因素的干扰也比较严重：拨不拨钱，党的十六届三中全会鲜明提出，要进一步完善社会主义市场经济体制。我国加入WTO后，教育市场准入机制逐步放开，教育要在开放的市场中发展，加强成本管理意识是大势所趋。成本管理的核心是效益，以尽可能小的投入获得最大的经济和社会效益，是成本管理的终极目标。当然，教育作为社会公益事业的一个重要组成部门，在这一点上呈现出与企业很大的不同。1、投入问题。现有的公办建制中小学大多是国有资产，其产权隶属于政府，教职人员费用和日常公用支出的主渠道仍然是财政拨款，这在某种意义上决定了学校的管理者虽为法人，其实不具有资产管理主体的性质。学校法人代表接受政府或者教育主管部门任命管理学校，实际上常常无权决定学校投入的多寡；就政府而言，虽然是教育投入的主体，但不直接运作学校，着眼点难免会出现与教育实际需求并不一致之处。2、效益问题。众所周知，教育所产生的效益，无论是从社会学还是经济学意义上说，都具有显著的滞后性。教育所产生的社会效益无法具体衡量。有些地方甚至狭隘认为地方培养的大学生，毕业后基本不返回家乡，这是“为人作嫁”，无效益可言；甚至部分短视的人还觉得，花大代价办教育，任期效益微乎其微，远不如兴办实业显著。这些想法尽管在理论上摆不上台面，但在现实生活中是有市场的。不良的教育还会产生社会负效应。有些学校视升学率为教育最大的产出，长期忽视对学生心理品质的培养和良好德性的养成，这种做法对社会整体文明素质的消解和对学生全面发展的贻误难以估算，已经引起社会高层的关注。3、成本的转移和泛化问题。不少学校在确保学校教职工人员总体支出费用不变的情况下，通过强制加班加点、加大教职员工工作量、恶性扩大单个班级的生数等手段，来减少学校投入，这不仅侵害了广大教职工的劳动权益，而且还侵犯了学生法定的教育公平原则，这是一种教育成本的转移和泛化现象。建立科学的教育成本观，加强教育的成分管理和开放意识，实现教育的良性运行和发一、依法赋予学校以更大的办学自主权，使学校成为具有法人资格的办学运行实体，逐步建立和完善教育资产运营机制。应该承认，中小学的办学自主权，较前已有很显著的进步，但对照《教育法》之规定和时代发展的要求，仍有很大的距离。在计划经济向市场经济转型的过程中，教育在体制上仍是一个坚固的堡垒，建制中小学面向何处招生?招多少学生?学什么课程?这些问题还要求由政府主管部门决定。这种以农业社会的观念、手工业时代的运作方式和铁饭碗体制下的心态来操作教育的模式，弊端已经充分显现。随着依法治教力度的加大和政府管理职能的淡化，不少人开始思考教育应该“如何管”和“管到什么份上”的问题，所谓由直接到简接、由具体到整体、由硬性到软性等原则，正在逐步得到实施。但办学体制的改革始终没有涉及到产权领域。在建制中小学中建立起清晰的责任共同体和民办学校那样的资产运营机制，遵循市场经济法则，促进教育快速、持续、健康发展的工作，尚二、强化教育成本理念，改革教育财政投入制度。要在建制中小学中普通输入教育成本的理念，前提条件是彻底打破学校对教育财政拨款的信赖心理，促成教育竞争机制的形成。作为发展社会公益事业的责任主体，政府自然责无旁贷，但有限的教育资源如何配置，如何引导学校面向市场求生存，值得思考。改革传统“切蛋糕”式的财政拨款机制，通过市场来配置教育资源，应是基本的分配取向。从教育投资体制来看，一个有效率的教育投资体制应是财政资金和民间资本共同参与的方式。大力扶助民办教育，在民办教育和公办教育之间引入平等的竞争机制，进一步深化教育的市场化进程，既可以弥补教育经费的相对不足，又可以提高基础教育财政经费的使用效率，是治本之策。浙江省长兴县以市场机制为导向，对基础教育投资体制进行改革，从2001年起实施教育券制度，直接以可兑券的形式向学生提供了教育福利，然后由学生自主选择就读学校，打破了教育制度的僵化，调动了所有办学机构的竞争意识和成本管理积极性，(内容见《教育与经济》2003年第2期)其中得失值得我们深三、改革现有的学校财务会计制度，逐步建立起带有现代企业财务会计制度特征的学校财务会计制度。学校不是企业，但学校的财务管理必须向现代企业看齐。《中小学校财务制度》第四条指出：“中小学校财务管理的主要任务是合理编制学校预算；依法多渠道筹集事业资金；加强核算，提高资金使用效益；加强资产管理，防止国有资产流失；建立健全财务规章制度；对学校经济活动进行财务控制和监督；定期进行财务分析，如实反映学校财务状况。”实际上，目前建制中小学会计核算不健全，帐目混乱，会计数据失真现象比较严重。没有健全合理的财务会计制度，不能按规定定期结帐和处理日常事项，特别是“待处理财产损溢”即学校负债长时期挂帐，这些必将严重影响着学校的成本管理。建议如下：1、进一步建立健全内部稽核制度和内部牵制机制；2、建立健全学校的内部审计制度；3、建立财务审批权限和签字组合制度，控制不合理支出的发生；4、建立成本核算和财务会计的分析制度。特别需要指出的是，成本分析也是学校财务会计人员的一项重要职责，需要得到强化。财会人员要定期向校长室提供成本费用方面的各种报表，真实公允地反映学校的资金运转情况、效益的提高情况及发展前景；学校的管理者也需要定期了解学校的资金状况和现金流量，(王军，盐城市教育科学研究院副院长)