城乡义务教育均衡化与资源均衡配置

论城乡义务教育均衡化与资源均衡配置［摘要］均衡发展是义务教育的战略任务，城乡义务教育均衡发展是义务教育均衡发展的重要环节。经过多年的努力，我国基础教育事业快速发展，城乡义务教育差距在逐年缩小，但差距仍然存在。而实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源的均衡配置和优化组合。文章以推进城乡义务教育均衡化的意义为切入点，对我国义务教育资源配置现状进行了比较全面的分析、研究，指出我国义务教育资源总量不足与城乡配置失衡的问题，并在此基础上深入探讨城乡教育资源的非均衡配置对农村义务教育的影响，从而进一步阐明必须采取切实可行措施，合理配置教育资源，才能加快推进城乡义务教育的均衡发展。［关键词］城乡义务教育；均衡发展；资源均衡配置城乡义务教育均衡化是针对我国城乡义务教育发展不均衡的状况，近年来在我国义务教育发展阶段出现的一个新提法，指的是在城乡之间逐步缩小办学条件、办学水平、办学质量和办学效益等方面的差距，实现城乡教育的平衡发展。笔者认为，城乡义务教育均衡化就是要将城乡教育作为一个整体，打破城乡二元结构与相互分割，逐步实现教育资源在城乡间的合理流动和优化组合并形成合理分布，使城乡教育紧密结合，逐步缩小乃至消灭城乡之间的教育差别，从而促使城乡教育融通并协调发展。一个国家教育发展水平与均衡化程度取决于教育资源总量、质量及其配置组合的优劣状态，因此实现城乡义务教育均衡化的关键是教育资源均衡配置和优化组合。但是就我国当前实际情况看，城乡之间教育资源配置差异还比较大，城乡教育均衡化矛盾突出。如何通过教育资源均衡配置来实现城乡教育均衡化是当前我国义务教育面临的重大课题和严峻挑战。本文旨在通过深入分析我国城乡教育资源配置现状，探讨义务教育阶段教育资源配置不均衡对农村教育的影响，并在此基础上提出合理配置教育资源促进城乡义务教育均衡发展的建议。一、推进城乡义务教育均衡化的意义（一）有利于促进城乡教育协调发展义务教育阶段是整个教育事业的基础，均衡发展是义务教育的基本要求和目标。2009年教育部袁贵仁部长就明确指出在整个教育事业的改革和发展中义务教育是重中之重，在义务教育当中均衡发展又是一个重中之重，从这个判断就足以说明教育均衡发展的重要性。当前我国的教育政策也明确要求“加快发展农村义务教育，建立健全农村义务教育经费保障机制，进一步改善农村办学条件，逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。加强农村教师队伍建设，加大城镇教师支援农村教育的力度，促进城乡义务教育均衡发展。只有加快发展农村教育，实现城乡义务教育均衡化，才可以使农村学生能享受到优质教育资源，才能提高农村义务教育质量，推动城乡教育协调发展。（二）有利于教育公平的实现教育公平是是社会公平的重要一环，也是社会主义制度的客观要求和必然反映。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。教育公平主要体现在两个方面：公民接受教育机会的公平和接受教育的过程的公平。前者是指适龄青少年都应当享有公平地受教育的权利，它要求我们要坚持和加大力度发展义务教育事业，科学、公平地配置义务教育阶段的教育资源，不断满足城乡居民日益增长的教育需求和愿望；后者是指每一个义务教育阶段的受教育者能够在受教育的过程中享受到同等的优质教育资源。它要求每一所义务教育学校都应在资源配置上体现公平的原则，使义务教育阶段学校的每一个学生都能享受到同等优质教育资源。城乡义务教育均衡化要求城乡义务教育共同并协调发展，以利于促进农村义务教育摆脱滞后状态，最终实现城乡教育公平。（三）有利于城市义务教育的稳定与健康发展由于义务教育阶段城乡教育质量差距大，许多农村家长为了让孩子从小入读一所好的学校，将来有个好前程，想尽办法将子女送进城里中小学就读，造成农村中小学生大量逆流入城，人为地造成城乡学生数量配置上的失调。而农村中小学生大量逆流入城的原动力就是城市拥有的优质教育资源使其教育质量有可靠保障。实现城乡教育均衡化可以最大限度缩小甚至消除城乡教育差距，使城乡教育水平和教学质量趋于一致，城乡就读差别就缩小甚至没有了差别，因追求优质教育引发的进城就读热潮就失去动力，农村中小学生入城就读热情就会大大降低，从而可以有效遏制甚至消除农村学生逆流入城，可以有效避免对城市义务教育造成过大的压力而影响其稳定与健康发展。二、我国义务教育资源配置现状进入21世纪后我国制定了多项城乡教育资源均衡配置方面的政策，2003年国务院公布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》专门增加了教育经费保障条款，把“义务教育均衡发展”作为重点加以规定，要求“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费”。党的十七大报告中也明确规定：“坚持教育公益性质，加大财政教育投入，扶持贫困地区、民族地区教育，重点提高农村教师素质。”教育部2010年初印发的《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》再一次重申义务教育均衡发展的重要性，而今《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将教育均衡发展提到更高的地位，并作为义务教育阶段的战略性任务。这些政策的制定与实施大大推进了城乡义务教育阶段教育资源的均衡配置，从而促进了城乡义务教育均衡化进程。但我们也必须承认目前我国城乡之间拥有的教育资源差距还非常大，城市比农村拥有更多更优质的教育资源。长期以来我国教育资源始终处于短缺状态，教育资源总量短缺主要表现为占教育投入大头的国家财政性教育经费占国内生产总值比例始终低于4%的目标，从2004年至2010年，我国财政性教育经费占国内生产总值比例分别为2.79%、2.81%、3.00%、3.22%、3.33%、3.59%和3.66％，虽然比例逐年提高，但增长缓慢。由于教育资源总量短缺，如何配置教育资源就成为城乡教育均衡发展的关键性制约因素。为了保证城市教育事业的发展，我们长期以来选择了重城市轻农村的城乡分治二元体系教育资源配置模式，使城乡教育资源配置长期处于失衡状态。重城市轻农村的城乡差异教育资源配置模式具体反映在城乡教育经费差异、城乡师资质量差异和城乡办学条件差异等诸多方面。（一）城乡生均教育经费差距大尽管我国现行的国家预算提高了教育经费预算的等级，实行教育经费预算单列并单列到县级，使教育经费列支有了基本保障，但我国教育经费投入向城镇倾斜的做法并没有发生根本性改变。根据全国教育经费执行情况统计公告数据显示，2005年至2010年全国中小学生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，虽然农村生均增长速度快于城镇与全国生均数，但绝对数与城镇、全国生均数有较大差距。以普通初中为例，表1中数据显示2005年至2010年，生均预算内教育事业费支出和生均预算内公用经费支出，城镇与农村、全国与农村的差距在逐步缩小，但仍然有较大差异，而且生均预算内公用经费支出2010年城乡差距又开始拉大，如果剔除县镇，城市与农村的差距将更大，特别是大城市与农村的差距。以北京和上海等大城市为例，2009年和2010年中小学生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出，2009年农村分别占北京市的26.09%、27.25%和17.65%、14.62%；农村分别占上海市的22.31%、21.48%和24.94%、19.20%。2010年农村分别占北京市的24.45%、26.26%和16.35%、14.77%；农村分别占上海市的24.71%、23.56%和25.45%、20.21%。这组数据包括北京市和上海市郊区农村在内，如果只计算北京市和上海市的市区差距还要大得多。（二）城乡办学条件差距大长期的教育资源配置二元体系结构导致农村中小学办学条件差、设备老化、师资水平低，“一支粉笔、一张嘴、一本书、一块黑板”仍旧是不少农村学校的现实写照。四川地震中农村校舍的大量坍塌，暴露出农村已经初步普及的九年义务教育是十分脆弱和低水平的，也充分说明农村办学条件还比较落后。虽然进入21世纪后，农村教育发生了巨大变化，城乡教育差距也大大缩小，但城乡教育发展不均衡仍然是不争的事实。以小学为例，2008年全国、城市、县镇和农村小学生均危房分别为0.244m2、0.062m2、0.147m2和0.342m2，小学生均危房农村是城市的5.52倍，是全国的1.40倍。小学生均计算机、生均图书藏量和仪器设备总值，城市分别是农村的3.08倍和1.2倍和3.41倍，建立校园网的差距最大，城市学校是农村学校的7.97倍。根据表2数据，农村五个项目达标学校比例远远低于城市和县镇，城市分别是农村的1.22倍、1.58倍、1.72倍、1.72倍和1.49倍。西部地区城乡办学条件差距更大。以广西为例，2007年广西小学生均危房农村是城市的17倍，生均计算机、生均图书藏量，城市分别是农村的8.92倍和1.46倍，建立校园网的差距更大，城市与农村学校相差千倍以上，生均体运场馆面积、生均体育器械、生均音乐器材、生均美术器材和生均数学自然实验仪器等城市也显著高于农村。教学及辅助用房方面，在数量上农村生均数高于城市，但在质量上农村与城市差距很大。农村学校教学及辅助用房中，框架结构仅占6.38%，而城市却占34.10%；砖木结构和土木结构，农村学校占14.69%，而城市仅占6.05%。当城市的中小学生在享受多媒体现代化教学设施时，许多边远地区农村的孩子可能连多媒体是啥东西还不知道。（三）城乡师资队伍差距大目前我国城乡教师队伍素质差距很大，主要表现为如下几个方面：（1）农村教师学历层次偏低，高学历比例低。以广西为例，2007年城乡初中大专以上学历教师比例，城市是农村的1.37倍，初中教师本科以上学历要比大专以上学历差距大，城市是农村2.95倍。2007年广西农村小学专任教师中研究生毕业和大学本科毕业的教师合计仅占专任教师总数的5.15%，而城市的该项指标达到19.21%，城市是农村的近4倍。2008年初辽宁省辽中县六间房乡一所距沈阳市区仅100公里的九年一贯制（寄宿制）学校，全校173名专职教师中无一名本科毕业或以上学历（资料来自新华网）。（2）农村教师队伍职称结构不合理，高职称比例低。以广西为例，2007年广西农村和城市初中专任教师中拥有中学高级和中学一级职称教师的比例分别为34.83%和60.65%，差距非常大。（3）农村教师队伍的学科结构不合理，有些课程教师严重不足。农村学校教师以传统的语文、数学为主，政治、历史、地理、英语等教师缺少，音体美教师更是奇缺，多由其他老师兼任，教非所学的现象非常严重。根据《国家教育督导报告2008》中数据，2006年全国有508个县每县平均5所小学不足1名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有1名音乐教师。中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足1人，致使部分学校无法正常开设规定课程。虽然近年通过特岗教师等措施进行补充，但是教师缺乏的现象没有根本解决。（4）农村教师年龄结构不合理，中老年教师比例大。农村教师年龄普遍偏大，中西部尤其是边远地区农村学校年轻优秀的教师往往留不住，多数教师来自于民办教师和代课教师，任教十几二十多年才转为公办教师，因而年龄偏大。（5）农村教师整体素质偏低，不能适应现代教育要求。农村教师整体素质普遍偏低，尤其是西部地区。部分地区因财政困难，只能以较低报酬聘用代课人员。2007年全国小学有代课人员达27.2万人，87.8%以上分布在农村地区。广东、广西、甘肃等省区小学代课人员数量最多，超出本地区小学专任教师总数的10%。即使拥有相同职称的教师，城市教师素质也优于农村。总的来说与城市相比，当前农村教师的素质状态难以适应现代教育需要。三、教育资源的城乡非均衡配置对农村义务教育事业的影响教育均衡化是当前世界教育发展的潮流，也是教育现代化的核心理念。它不仅包括享受优质教育资源的机会均等，也包括教育入学机会的平等，教育过程的平等，还包括享受教育发展成果的平等。而城乡教育资源配置的失衡不仅使农村学生失去享受优质教育资源的机会，还会导致教育起点、过程和教育结果的不公平。由于农村教