调研报告：加强市场监管工作法治化建设

调研报告：加强市场监管工作法治化建设党的十九大报告明确指出：“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。作为主管市场监管的行政执法部门，要提高政治站位，认真贯彻落实，用党的十九大精神指导执法实践，不断推进市场监管法治建设，提升执法水平，促进市场向规范化法制化方向迈进，为创新驱动转型升级营造良好的市场环境。一、市场监管法治建设的现状分析党的十八大以来，我市市场监管系统以市场监管法治建设为统领，将依法行政作为基础性、保障性、支撑性工作，贯穿于制度建设、依法监管、执法办案、服务发展、机制创新、队伍建设等各个环节，不断强化内部执法监督，规范执法行为，整体状况良好，但随着改革进入全面深化的攻坚时期，市场监管和市场监管部门正在经历商事制度改革、职能划转、体制调整、机构整合和综合执法等等一系列重大改革，这些改革举措对原来的执法体制、机制和工作模式带来了强烈冲击，对推进法治建设、维护监管执法统一提出了新的挑战，也对市场监管法治建设提出了新的目标和要求，很需要我们行政执法部门认清形势，主动担当，积极探索，以实际行动推进法治建设。就目前现状来看，市场监管法治建设仍存在许多现实矛盾和问题，需要高度重视：1.法律体系还不尽完善。表现之一是法律缺位，处置一些现实存在问题没有相应的法律法规来支撑。比如，现代科技和经济发展的深度融合，催生出了微商、海外代购、电视购物等很多新的经济业态，如何有效监管，缺乏相应的法律依据。再比如，商事制度改革最快最彻底的是工商注册，几乎全部以申报承诺完成，但全国普遍出现了假冒他人身份注册公司的现象，而要撤销这些非正常注册公司，市场监管部门没有相应的操作规范，只能依法院的裁决来撤销。这样既耗精力，又费财力，行政资源被无端消耗，市场监管部门的形象也受到很大损害；表现之二是相关法律不匹配，直接涉及商事制度改革的法律法规一马当先，但与之配套的法律法规的修改工作相对滞后，满足不了快速推进的商事制度改革的需要，法律支撑弱化，最后一公里现象突出，导致率先出台的法律法规操作性降低，权威性受损，执法人员无所适存；表现之三是法律规范存在冲突，市场监管部门的执法依据是一个非常庞大的法律体系，涉及各种经济类型，涉及众多行业领域，不但内容繁杂，而且法律之间存在漏洞，存在矛盾，一些法律术语概念不清、指向不明，给基层执法造成较大困扰。2.执法体制尚未完全理顺。近些年，为推进市场化法治化建设，国家对市场监管体制进行了大幅度改革，同时鼓励各地因地制宜，积极探索。在这一大背景下，各地的主要监管执法部门设置不一，给实际操作造成了诸多不便。XX也是如此。在体制机制上，市级层面是市场监管、食药、质监分设，而县级则是依据各地情况自行设置市场监管机构，有的是“二合一”，有的是“三合一”，机构整合模式不统一，上下联动工作机制难以形成。就县级机构内部来讲，执法程序不统一，执法文书不统一，执法服装不统一，机构整合还停留在“物理整合”层面，并没有上升为“化学融合”，一定程度影响到执法的严肃性和法律的权威性。在职能配置上，整合后的部门被赋予了市场准入、商标广告监管、合同监管、竞争监管、质量管理、特种设备安全监察、消费维权、食品药品监管等诸多职能，执法职责事项多，涉及法律法规多，给基层执法人员带来困惑。县级机构还有职责分工，执法人员可以定项专攻，但乡镇一线所队的执法人员，需要掌握的法律知识和业务技能就相当宽泛，熟练运用工作所需的法律法规需要时日，执法质量难以保证。在制度衔接上，原先的“市场巡查制”已经废止，新的“双随机一公开”监管模式才刚刚起步，尚有许多环节需要探索实践、不断完善，跨部门“双随机”更是缺乏明确而具体的操作规程，全面铺开肯定要有个过程，在一定时间内会让基层的同志弄不清履职事权、弄不清监管程序、弄不清执法依据，导致等待观望，造成监管缺位，影响效能提升。3.监管执法理念相对落后。商事制度改革是借鉴发达国家经验，强力推行的一项重大举措，步子大，节奏快，对传统的执法监管产生了强烈冲击，可以说是革命性的，对执法人员解放思想、转变观念的要求高，转弯急，出现了不适应、不协调：一是对“宽进”的认识不到位。登记制度改革是整个商事制度改革的“牛鼻子”，是理顺政府与市场、政府与社会关系的重要切入点和突破口，对于降低市场准入的制度性成本、激发经济活力具有决定性影响。市场准入部门应该按照“非禁即入”的原则，只树路标，不设路障，鼓励各类市场主体竞相发展。但由于转弯不够、认识不准，怕担责，怕追责，一些部门在市场准入审核过程中，放不开手脚，打不开大门，导致改革举措打了折扣，改革的效能发挥不够，影响了最优营商环境的打造。二是对“严管”的理解不准确。“严管”不是对市场主体从重、从快处罚，更不是突击检查，而需要转变监管理念，强化信用约束，善于运用法治思维和法治理念，严格依法管理，从事前监管更多地转到事中事后监管和市场行为监管，让政府的监管规范化常态化社会化人性化。但现在许多新的监管方式都落实不到位，有“以罚代管”的，有“放任不管”的，还有“推诿扯皮”的，影响了监管的效果，制约了“宽进”的进程。三是对“信息”的运用不充分。我国已成为世界第二大经济体，考虑到个体规模因素，市场主体的数量肯定会更多。这么大的群体，单靠政府部门和执法监管人员死看硬守既不现实，也不靠谱。必须付诸于现代化的管理手段和方式，依托信用平台和大数据来实现。但现状却是部门平台割据、系统信息分散、基层数据上传不及时，监管手段落后，形不成联合监管、联合惩戒，严重滞后于发展需要。4.执法办案水平有待提高。新形势、新政策、新条规、新体制，对执法理念、综合素质、执行能力提出了更高要求，显然我们的监管执法队伍还存在差距。一是执法队伍老龄化特征突出，人员素质参差不齐，对出现的新情况新问题准备不足，现代市场管理知识储备不够，法律精神和法律原则吃得不准，辨别违法行为能力不强，适用法律错误和程序违法现象时有发生。二是执法公正性仍有欠缺，虽然国家对自由裁量权进行了大幅度压减，但毕竟还需要留有一定的裁量空间，在具体执法过程中，受主客观因素影响，处罚尺度存在或宽或严现象，有失公允。三是执法权威性受到挑战，一些经营者对监管执法消极应付，对执法查处不配合甚至公开对抗，执法机关进门难、取证难、查处难，执法人员也缺乏应对的技巧和能力，导致某些案件一拖再拖，规定时限结不了案。二、市场监管法治建设的路径探索法治建设的核心是按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，依法全面履行行政职能。而市场监管法治建设就是遵循上述原则，在宪法和法律框架内，进行制度设计，明确目标导向，实施考核评价，全面履行执法监管职责。1.坚持党的领导，完善法治工作机制。认真落实党的十九大关于“坚持党对一切工作的领导”的要求，切实加强党对市场监管法治建设的领导，充分发挥市场监管和市场监管系统各级党组织的战斗堡垒作用，体现党的意志，反映群众意愿，把党的领导贯穿到市场监管法治建设的全过程，贯穿到部署、落实、督察、考核、奖惩各个环节。各级市场监管和市场监管机关要切实把法治建设摆在突出位置，健全理顺法治建设的领导体制和工作机制，建立以主要领导为组长的法治建设领导机构，认真履行市场监管法治建设第一责任人职责。各分管领导要靠前指挥，率先垂范，督促指导分管部门市场监管法治建设深入开展。各职能部门要充分发挥主动性和创造性，依法行政，依法监管，真正形成“统一领导、法制监督、部门实施、逐级落实、齐抓共管、共同参与”的法治建设工作格局。2.树牢法治思维，提升依法行政能力。市场监管法治建设是一个系统工程，需要探寻把握运用其内在发展规律，抓住根本，打牢基础。首先要建设法治文化。习近平总书记指出：“要推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”要营造这种环境，就必须紧扣公平正义和法律至上两个关键，大力培育法治文化，让行政执法人员以及全社会树牢法治意识、养成法治习惯、形成法治氛围。就必须创建奉法者强、守法者众的社会行为环境，提升全社会的法治观念。就必须在观念、精神、道德、情操、言行等诸多方面综合施策，采用喜闻乐见、寓教于乐的宣传教育形式，潜移默化、入脑入心。其次要研究法治理论。立足实际，着眼全局，把握市场监管法治建设的内在规律，不断研究新情况，总结新经验，解决新问题。积极开展对综合性、规律性、全局性问题的理论研究，总结执法实践，创新监管方式，强化法制监督，夯实行政执法的理论基础、政策基础和法制基础。第三要强化法治教育。制定可行的法制培训计划，划细培训主体，明确培训方向，突出重点内容，分步实施，全面提升。完善并落实领导干部学法制度，发挥好“关键少数”在依法决策、依法行政中的重要作用，提供组织保障。抓好执法人员法律法规培训工作，提升法治素养和执法能力，打造尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的行政执法队伍。3.夯实法治基础，依法全面履行职能。基础不牢，地动山摇。建设市场监管法治也要打牢基础，做到立规则标准等刚性制度于前，施严密的常态化监管于中，行猛药去疴重典治乱于后。要加强“三基建设”，重点抓好党的组织、市场监管窗口、基层所队建设，抓好面向市场、面向社会的行政效能和服务质量提升，抓好教育培训、工作竞赛、季度考核落实，强基固本。要校准工作目标，坚持行政审批做“减法”、市场监管做“加法”、公共服务做“乘法”，把该“放”的坚决放开，该“简”的坚决精简，该“管”的真正管好，该“服”的精准到位，最大限度激发市场活力、规范市场秩序。要依法履行职责，对市场违法行为做到有案必查、违法必究、过罚相当、不枉不纵，通过行政执法来宣传国家法律法规，通过行政执法来维护法律的权威，通过行政执法来保护合法打击违法，通过行政执法来规范市场经济秩序，通过行政执法来推动经济发展，通过行政执法来加快法治社会建设进程。4.规范执法行为，促进公正文明执法。严格行政执法环节和程序，力求做到公正、公开、文明。要加快推进负面清单制度，落实“法无禁止即可为”的基础法治原则，给市场主体以更大的自治空间，给执法机关以更明确的执法界限。要进一步完善行政执法程序和制度，规范受理、审查、核准、发照、公告等登记审批程序，规范立案、调查取证、核审、告知、听证、集体决定等行政处罚程序，严格行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，实现执法留痕、追踪可溯。要坚持文明执法，在严格履行法定职责的同时，要审慎行使执法权，合理使用自由裁量权，正确采用行政手段和措施，避免给当事人造成过大伤害，保证执法的严肃性和人性化。要持续推进阳光执法，落实好行政处罚信息公示制度，逐步扩大行政执法政务公开，让行政行为置于社会监督之下，确保群众的知情权监督权。5.创新执法方式，优化市场监管效能。经过几年的创新变革，市场监管和市场监管部门的执法方式发生了巨大变化，但面对新时代新形势要求，仍需要不忘初心，继续前行。要加大市场监管投入力度，将其作为智慧城市建设的重要组成部分，全面提升科技监管水平。充分运用电子化、大数据、云计算、网站群等先进技术，建立统一高效的电子登记平台、智能监管平台、社会服务平台，实现联通共享。要深化商事制度改革，全面清理核减各类审批、许可、核准等门槛事项，把事项减到更少，把门槛降到更低，把环境创到更优，把“宽进”变成“好进”，人人享受“绿色通道”，真正让市场主体进入顺畅、退出便捷。同时要强化监管，运用智能监管平台，实现联合惩戒，形成“一处失信、处处受限”的信用约束机制，让刚性的条规真正“严”起来，培育社会共治、秩序良好的新格局。要做好行政指导，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，积极推行行政指导柔性管理模式，采取建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示以及其它非强制性方式，实施行政指导，用更平和有效的手段规范经济秩序，实现法治效果与社会效果相统一。6.依法化解矛盾，营造良好执法环境。继续推进消费维权体系建设，建立健全融消费维权服务站、消费者协会、消费投诉中心、消费维权行政机关于一体的维权体系，全面履行受理、分派、处置（调解）、答复（回访）职责，构建新的消费维权工作机制，调处消费纠纷，化解社会矛盾。大力开展普法宣传教育，充分调动各类媒体资源，不断拓宽法治文