公共政策分析模型详解

第三章公共政策分析模型公共政策典型的模型分类制度模型过程模型集团模型精英模型渐进模型对策模型理性模型系统模型经济学模型福利经济学公共选择理论新制度主义安德森系统模型团体模型精英模型过程模型制度模型托马斯·戴伊模型是现实世界部分化、序列化、简单化、抽象化的代表。公共政策分析模型是对复杂公共政策过程的简化表述，突出了公共政策及政策过程的本质特征，有助于人们理解和解释公共政策产生的原因，认识和分析其社会效果，思考和预测未来发展。公共政策分析模型包括政治模型、围绕“理性”探索的模型、系统模型以及“上下来去”模型等。第一节政治模型政治模型是围绕社会政治制度和社会政治因素进行政治分析的理论与方法的概括，主要包括制度模型、精英模型和团体模型。一、制度模型按照政治学的观点，制度模型的核心观点是：政策分析主要是社会政治制度的分析。公共政策与政府制度之间的关系非常紧密，它是一定社会政治制度下的产物，一项政策只有被政府制度体系内的机构采纳、执行和实施后才能成为公共政策。政府制度赋予公共政策三个显著的特征：合法性——法律规定、普遍性——全体成员、强制性。关于制度的界定康芒斯认为制度的概念是很难以准确界定的，在他看来，制度是集体行动控制个人行为的一系列准则或标准。科斯主要从产权交易规则、产权结构和经济组织形式的角度界定“制度”。在科斯看来，制度就是指一系列关于产权安排、调整的规则，制度就是“规则”或组织形式，其外延非常广泛。诺斯则主张，制度就是“结构”和“游戏规则”。在诺斯的《经济史上的结构与变迁》中，指出制度提供了人类相互影响的框架，建立了构成一个社会、特别是一种经济秩序的合作与竞争的关系。传统制度模型与现代制度模型传统制度模型更多地关注制度的属性，以及制度如何使个人行为变得更好，其重点在于制度的规范性导向，以及制度对社会的影响力。传统制度模型认为，公共政策是一定政治制度下以政府为代表的国家权力机构活动的产物，一切公共政策必然都由政府制定和执行，非政府政治因素对政策形成过程的影响包含在政府与其周围环境的关系之中。传统制度分析途径停留在政府制度结构和功能层面上，并没有系统地探讨制度与公共政策的关系。根据分析内容中政治制度的不同特征可以将分析模型分为传统制度模型和现代制度模型。社会政治制度制约决定国家权力机构政策分析内容制约决定公共政策制定与执行政策分析的基本内容是社会制度分析，而制度分析的核心是某一具体的社会制度如何影响国家权力机构的性质和运作方式，以及具体制度下的国家权力机构又如何影响着公共政策的形成。传统制度模型现代制度模型把制度视为一个变量，着重探讨不同制度安排对公共政策产生的影响。现代制度模型认为，由于现代西方民主政治制度与传统政治制度的本质区别，多元政治使得公共政策在现代民主政治制度下体现为政府、非政府组织机构、社会民众政治互动的结果，所以公共政策不仅体现为政府的行为指导和行为规范作用，更体现为多元利益的调节与均衡，体现社会民主状况。政策分析的中心内容包括政府、政党、政治权威人士、利益团体之间的政治互动分析。民主政治制度决定政府机构政党组织政治互动政策分析内容利益集团社会民众决定公共政策制定与执行现代制度模型制度模型的评价（分析政治性较强的公共政策）政治制度与公共政策之间的因果制约关系是相对的。（自然、经济等制约亦影响）政治制度与国家权力机构对政策制定的制约和影响，很难用确凿翔实的调研信息资料进行准确的说明。制度模型虽然能够揭示出不同政治制度下政策制定的不同机制，但是无法指出哪种制度下制定的政策更有功效。（民主与专制）鉴于制度模型的局限性，因而在采用制度模型进行公共政策分析研究时，要注意不可将政治制度对公共政策的制约影响关系普遍化和绝对化。二、精英模型精英理论是政府权力理论中的一项重要内容，它对政策分析领域具有很大的影响。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中对精英理论的基本观点做了如下概括：1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。2、作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。精英人物主要来自经济地位较高的社会阶层。3、从被统治的非精英阶层进人统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。4、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。5、公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。6、精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。公共政策的精英模型：公共政策是那些具统治地位的领袖人物的偏好与价值观的产物。领袖人物按自己的价值偏好作出政策选择，政府不过是领袖们选择的政策的执行机构，群众对政策是麻木不仁的，舆论不过是左右群众、宣传政策的工具。政治精英国家行政机构社会民众（服从政策）制定政策政策执行精英模型的评价第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。－－为维护社会制度需要精英阶层怀有浓重保守主义情节，为此公共政策是渐进性而非革命性的；第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。－－在带有专制色彩的发展中国家，此理论具有很好的分析效果。三、团体模型政策分析的团体理论源于政治学对组织问题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。团体是个体的集合，是有着共同利益需要或理想追求的一些个人正式或非正式的联合形式。不同的团体有着不同的要求，来自不同团体的不同要求都聚敛于政府，从而对其形成不同程度的压力。利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对其他团体提出要求的社会团体。公共政策的团体模型：公共政策是利益集团之间相互斗争、协商、妥协、定约的产物。政策问题公共政策政府执行利益集团利益集团利益集团利益集团利益集团利益集团在政府和个人之间，团体成为不可或缺的纽带。政治实际是各团体为影响公共政策所进行的相互斗争，政治体系最根本的使命就是通过以下途径调和团体之间冲突：规则目标手段落实公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。团体对公共政策的影响力由其成员的数量、财力状况、团体实力、领导者能力、团体的凝聚力以及与政府决策层的关系等因素来决定。公共政策附加的影响利益集团B的影响利益集团A的影响平衡点政策变更其他政策立场团体模型团体模型的评价团体模型的评价是从政治系统的中层分析单位——政治团体着手，向上可以分析整个政治过程，向下可以分析团体成员之间及团体与成员之间的利益活动。第一，模型用团体冲突及冲突的均衡来描述社会政治活动，说明了政策问题产生及政府议程形成的途径及方式。第二，模型有助于人们认清西方发达国家的政治特点。缺陷：过分扩大团体的作用，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。第二节围绕“理性”探索的模型“理性”与公共政策的内容及决策过程密切相关。围绕公共政策能否达到理性，怎样达到理性，学者们展开了深入的研究，开拓了新的分析方法，建立分析模型。围绕理性问题建立的公共政策分析模型包括理性模型、渐进模型以及混合扫描模型。一、理性模型完全理性模型理性模型起源于传统经济学理论，该模型也叫最佳决策模型，实质是一种政策选优的方法。这种分析模型的特征是用“目的—方法”的分析途径来规划政策，即首先确定目的，然后再寻求最佳的手段达到既定的目标目的，其最终目标是希望能够设计出一套程序，使决策者能够通过程序制定出一个有最大净价值的合理政策。该模型主张，理性的政策即效率最高的政策，而为了达成理性的政策，决策者必须具备一些条件。完全理性模型所要求的条件：1、把决策行为视为整体行为而非群体行为。－－有一致的价值判断2、决策者具有绝对理性。－－具备完备知识、信息，能穷尽备选方案并预测所有结果3、决策目标单一、明确和绝对。4、决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好。5、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。最优选择的具体步骤是：1、确定决策目标。2、提出备选方案。3、对这些方案及其结果进行比较分析。4、通过排序选择出最优方案。输入完全理性过程需要的所有资源完全理性过程需要的所有数据1.建立完备的具有权重的运作目标2.建立具有其他价值和具有权重的资源的完整清单3.准备全套备选政策方案4.对每一种备选方案的收益和成本进行预测5.计算每一种备选方案的净收益6.比较净收益，并确定净收益最高的政策方案输出完全理性政策理性模型缺陷：第一，完全理性模型使用的条件过于苛刻，而这种条件在现实生活中往往不可能实现。第二，人类的决策能力有限，不能穷尽可选方案，也无法准确综合计算成本和收益。决策者的主观意识与能力有限性无法使政策方案达到完美的理性与最佳。第三，现行政策中已经投入而无法回收的沉没成本，将阻碍决策者从纯理性角度考虑替代方案新的成本投入。有限理性模型，又称满意性公共决策他是由西蒙首先提出的决策模型。西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。行政人的知识和能力水平可能是有限的，其决策行为往往会受其心理因素的一定制约，他们不可能也不奢望发现最优解，只要找到满意解就知足。有限理性模型有限理性模型的两种决策方法1、组合排列法就是从工作任务的不同组合排列中进行选择，以达到满意结果的一般性决策方法。2、方面排除法这是一种适用于对决策方案进行同时性选择的有效方法。例如：对购买汽车的选择：价格、座位数、速度、颜色等要素情报活动阶段设计活动阶段抉择活动阶段二、渐进主义渐进主义美国学者林布隆提出决策模型，具体观点：政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程（分析间题、明确目标、提出方案、优化选择等），而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策，也就是“积小变为大变”的过程。渐进模型的特点：1、渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。政策制定要以现行政策为基础，不能重打鼓另开张。2、渐进模型注重研究现行政策的缺陷。并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改与补充，以弥补现行政策的缺陷。3、渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。要注意反馈调节，在试探和摸索中前进。优点：有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果；缺点：明显的保守主义的偏见，不符合社会变革需要渐进主义模型19601970198020001990年份以往政策承诺渐进调适政策32三、混合扫描模型A·埃茨伊奥尼的综合观察决策模型和德洛尔的规范最佳决策模型：理性与渐进的综合传统理性模型：激进渐进主义模型：渐进科学过程与社会互动过程的统一：传统理性模型优点（去其缺点）＋渐进决策模型优点（去其缺点）＝综合决策模型（混合扫描理论）混合扫描模型只是从一个角度为政策分析提供了一个实践性的思路，需要进一步充实和具体化。第三节系统模型公共政策系统模型是指从整体角度出发，将公共政策看作是由各个环节组成的整体运作系统，从动态角度进行分析的模型。该类模型包括政策过程模型、政治系统模型、决策者博弈模型和“上下来去”模型等。一、政策过程模型公共政策被视为由一系列政治活动环节所构成的过程。政策的过程模型也被称为政策生命周期理论，它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。过程模型一直是理解和研究公共政策的基础框架，实际上是把政策过程视为政治行为的生命过程来加以描述的。此种模型受到各种批评（政策过程不是传送机上的皮带）。但此种模型有助于对政策生命过程中各种政治行为的把握，为政策