突发事件应对法

《突发事件应对法》讲义一、立法背景属于行政应急法律的范畴，和一般行政法的区别在于常态和非常态管理。大家现在看到的这部法律，属最初的立法本意并不是制定突发事件应对法，而是进行《紧急状态法》的制订，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。起草《紧急状态法》缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置的经验型、应付型办法，已经不能适应处理当代危机事件的实际需要。而2003年12月22日，对外公布的中共中央修宪建议中提出了“紧急状态”的制宪问题，“紧急状态”概念被引入我国立法。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。在我国1982年《宪法》中国家之所以没有“紧急状态”的表述，用的是“戒严”，主要因为当时国家考虑不全面，更多地考虑社会动乱等因素，况且在计划经济下，国家本来就可以轻易调配资源，所以最终采用了“戒严”。但是一场SARS危机的到来，使国家不得不去思考天灾人祸、公共卫生等更全面的情况。更重要的是，在市场经济中，国家在正常情况下不再具有直接调配资源的权力，公民自治意识正在提高，所以紧急状态下政府权力来源必须有法律依据。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。但现在的《突发事件应对法》已经不再考虑紧急状态，而是集中规范普通的应急管理，涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，立法机构认为这种情况在我国发生的几率很小。目前突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。从统计上来看：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心。事故灾难方面，全国发生各类事故近72万起，死亡近13万人。煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。此外，例如松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。立法专家认为：“在我国目前，这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通讯等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。”在法律体系中的地位：《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》要规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。二、立法目的（一）提高应对突发事件法律能力政府的应急能力分为危机克服能力和法律能力。危机克服能力。是在面对突发公共事件对国家和人民生命财产造成的严重社会危害和威胁，采取有效措施控制、减轻和消除社会危害，尽快恢复正常社会秩序的能力。例如，出现人类饮用水资源污染突发公共事件，使污染面积不再扩大，尽快引入新水源和净化污水，以及防止水污染疾病等其他政府应急措施。危机克服能力的衡量标准是有效性和及时性，主要是政府措施的应急效率问题。法律能力则涉及政府应急措施的社会价值评价问题。法律能力关注的中心问题是政府的应急措施对公民自由和权利，包括经济、社会、政治、家庭和其他方面的自由和权利限制或者中止；对国家决策和监督活动民主制度的影响，例如，政府制定发布立即生效的行政命令的权力是否正当。限制和停止人民的自由和权利，限制国家决策的民主程序的条件、程度、时间、方式，究竟怎样才是合适的和正当的。提出法律能力的基础是政府采取应急措施不能没有任何道德和社会约束，不能为了克服危机而无所顾忌为所欲为，也不能以克服危机为由不计任何物质和社会代价，所以政府应对危机的法律能力是政府实施应急行为取得社会普遍认可和取得合法性评价的能力。现在有关规定的应急措施较多地考虑有效性，存在合法性保障机制不充分的问题。《突发事件应对法》就是着眼于提高政府应对突发事件的法律能力，使政府能在法律的框架下处理突发事件。明确在应急管理阶段，政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施。保证政府运用各种应急社会资源的行为，具有更高的透明度，更大的确定性和更强的可预见性。举个例子，政府在应对突发事件时可能会要求公民提供财产或提供服务。这在法律上可以有不同的性质：或者属于公民自愿主动的志愿行为，不需要国家给予回报；或者属于公民履行法律规定的普遍性公共义务，国家对此应当给予一些补助；还有就是政府应急征收征用私人财产和服务，政府事后应当给予补偿。这些问题在《突发事件应对法》中将作出明确的规定。（二）最大限度保证民主自由《突发事件应对法》的立法目的，就是使宪法民主制度和公民的基本权利和自由，在非正常情况下得以保持和维系，使宪法基本价值不陷入危机。国家的人民民主制度和人民享有的自由和权利，是现代政治制度中的共和国制度赖以生存的价值基础。但是一旦出现危害社会的突发事件，为了维护社会共同体的利益，必须实行国家权力的集中，减少国家决策的民主程序，对公民权利和自由进行一些必要的限制，并使其承担更多的公共义务。《突发事件应对法》的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响压缩到最低的程度。因此，平时管理与应急管理的转换，成为贯穿这部法律的中心。法律必须为区分平时管理措施和应急管理措施提供界限和标准，包括从平时管理向应急管理的转变条件，再从应急管理到平时管理的转变条件。也就是说，突发事件发生时，在什么样的情况下允许政府从平时管理进入应急管理；当突发事件造成的危机减轻或消除时，政府怎样立刻结束应急管理，从应急管理转换到平时管理。这二者的转换必须纳入法律框架之中。没有第一个转变就不能有效、及时地控制危机，而没有第二个转变就可能造成应急权力的滥用，所以必须设置必要的界限。从应急管理转为平时管理，比较从容，例如这部法律做了一个统一的规定：当突发事件造成的危机减轻或消除，采取平时管理足以控制时，必须立即停止继续行使应急措施。而从平时管理进入应急管理的转换界限，则不易做出统一的划分。因为突发事件发生的类型不同、区域不同、程度不同，很难统一规定在什么样的情况下进入应急管理状态。“因此在法律中第三章规定对于可预见的突发事件，采取预警制度。预警期是日常状态和应急状态的过渡，使公众有一个可以接受的转换期；对于不能预见的突发事件，则以突发事件的发生作为平时管理进入应急管理转换的界标。”《突发事件应对法》秉承一个原则：突发事件发生后，保护人民的生命与财产安全、救助百姓，是政府的第一要务。三、法律结构与06年1月国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》以及由此建立的国家应急预案框架体系基本是一致的，本法第三条规定了四类突发事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。本法的主体分为四个层次：第一个层次是预防与应急，在预防与应急准备中，规定了6个层次的应急预案体系，在制定应急预案的同时，还要加强预防，提供保障，例如二十五条到三十六条规定的保障措施。第二个层次是：监测与预警。四十二条规定了三种突发事件的预警制度，四十六条规定了社会安全事件的预警制度。第三个层次是突发事件真实发生时的应急处置与救援。四十九条规定了三种一般事件的应急处置措施，五十条规定了社会安全事件发生时候的专门措施。五十一条规定了政府采取措施的条件。第四个层次就是事后恢复与重建。这个阶段应急措施停止执行，但要采取后续防范措施，防止继发性影响。四、值得注意的地方：1.行政权与新闻权的协调本法在审议过程中，最初的草案第57条规定：“新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。”这里，“违反规定擅自发布”中的“规定”，是哪个或哪些部门的规定，作出规定的理由是什么，等等，草案中交代得并不明确，而且在现有条件下也无法交代明确。将并不明确的“规定”引入正式的法律，并用来约束新闻媒体的报道行为，“有可能成为某些地方政府限制媒体正常报道突发事件的借口，不利于媒体对其谎报瞒报开展舆论监督”。删除这条规定，某些地方政府要想限制媒体正常报道突发事件，将很难从突发事件应对法中找到合适的借口。再看第二处删除。提交一审的草案第47条规定：“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。”修改后的草案删除了“并对新闻媒体的相关报道进行管理”的规定。删除这条规定也是十分必要的，否则，假如某个县发生矿难或禽流感之类的突发事件，该县政府就可以“依法”对包括中央媒体在内的所有媒体“进行管理”，包括对它们处以高额罚款。如果突发事件应对赋予地方政府如此巨大的媒体管制权力，这不但是很荒唐的，而且更是十分可怕的。最终，对于政府的信息披露的责任，参见第六十三条第二项规定。尤其对涉及安全事故的，可能涉及刑事责任。2.作为政府的主要义务有：（1）第十条，及时公布决定、命令的义务；第十六条，并报本级人大常委会备案。（2）第十一条，贯彻行政法比例原则：即应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。（3）第十二条，及时返还财产的义务。补偿义务。（4）第十六条，应急处置工作结束后，向本级人大常委会做专项报告。（5）第三十二条，与生产企业签订协议，保障