城市管理体系的创新点

城市管理体系的创新点清华大学孟延春作者：孟延春文章来源：北京社科规划办更新日期：2007-10-17入世之后，政府首当其冲，在入世的推动中必然加速传统型管理向着现代型管理的转型，社会政治生活的民主化、法治化进程。政府角色定位应当转换。政企不分、直接干预的“越位”要“退位”，职能交叉、机构重叠的“错位”要“正位”，公共服务、公共物品的“缺位”要“补位”，无处不在、无所不包的全能政府将成为过去。政府管理理念应当创新。实现政府统治向社会治理的转变。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定实施政策，对公共事务实施单向管理。治理则是一个上下互动的管理过程。有鉴于我们的市场经济还只是刚刚起步，我们的公民社会还只是刚刚发育，政府功能只能加强，不应削弱。但是，由指挥型向服务型的过渡已是大势所趋。政府运作方式也当改革。根据WTO的透明度原则，无论是法律、法规、规章，还是国家的政策，乃至司法制度，都应具有较高的透明度、稳定性和可预见性。政府信息的公开化，公共领域的开放化，运作方式的程序化，既向社会展示了资源共享的环境，同时也体现了一种民主价值，进一步维护了社会公众的知情权，强化了公众对政治生活的参与权和对国家权力的监督权。市场经济专业分工的细化，社会大众生存、发展方式日益多元的选择，催动着社会分层加速进行，新新人群不断生长。不同的人群，从入世中尝到的也会有各各不同的滋味。利与弊，机遇与挑战，收益与成本，分配不会是完全均衡的。既要关注入世后中国与世界的融合与冲突，同样需要关注入世后内部不同利益群体之间的和谐与矛盾，尤其要关注强利益集团、高收入群体、新贫困人口的扩大和影响。由社会结构变革而生的各种新的社会组织，也将逐步改变现有的社会格局，衍生出新的社会生态。政府管理职能转换，市场自主日益强化，必然要求建立真正意义上的以民间性、共利性、开放性、平等性为基本特征的行业组织，成为服务企业的中介组织和企业实现自律的重要力量。社会自主领域的不断扩大，对公共产品日益多样的社会需求，也将大大促进政府和个体之间的公民社会的发育和非政府部门的生长。一、完善听证制度城市政府采用听证会形式了解民意和改善城市公共服务是社会进步，并正确对待听证会上的各种意见，做出得当的制度安排。从法律上、行政程序上规范听证于民的实践，在决策领域和环节上最终实现还利于民、谋利于民的城市发展与建设决策。听证会这种公众参与影响社会政策的实践模式，已成为社会焦点，先有广东省关于《广东省爱国卫生条例（草案）》的立法听证会，后有国家民航价格听证会。听证会促进了城市政府决策的透明化、民主化、科学化和规范化，在我国的城市建设与发展中将发挥越来越大的作用。建立听证会制度，是要在城市发展决策时征求居民、社会、经营者、市场和有关组织的意见。在城市事务中，进行充分、全面、科学的论证，并努力寻求规制公平、利益协调的方案。实行听证会制度，需要社会各方面代表参加，特别是吸收公共物品各影响方、消费方、供应方参加，有利于沟通决策者与消费者之间的联系，加深相互理解；有利于促使决策者加强经营管理；有利于提高消费者的责任感和公益心；有利于决策形成多方合作、制约极端的格局，提高政府决策的科学性、综合性，减少盲目性、片面性，使城市发展能够在社会各方稳定的合作中更加符合城市运行规律。听证会制度的建立，既为公众参与提供了必要的制度保证、政府与公众民主沟通的途径，又增加了监督决策行为的机制。公开、公正的听证程序，提高了决策的科学性，而且也易于群众理解和接受，保证了政策执行的效果；听证会的意见总是有多样化的。经过听证程序表达的不同意见，必须受到尊重，这是听证会制度公共表达机制的完整性与民主性所要求的。听证会制度的探索与实践，是我国城市发展进程的重要环节。必须从法律上、行政程序上对听证于民的实践进一步以规范与总结，在决策领域和环节上清理、矫正、废除、杜绝与民对立的政策。听证会制度将立法的民主性增强，可减少新法律法规的实施阻力，提高政府政策制定的透明度，同时激发公众参政议政的积极性，提高政府政策法规制定的透明度，使法律的实施效果更好，为政府短期决策行为和纯政绩工程等增加了成本，有利于城市生态型、可持续发展的长远目标。通过听证会制度所反映出来的民意、民智、民力、民利、民心对政府科学决策提供了保障基础，也体现了最广大人民的根本利益。因此在我国城市化高速发展的现阶段，为了实现城市发展的可持续目标，城市政府决策时必须采用这样的程序：以听证会制度为载体，改革城市决策中的社会结构，建立公众参与、政府回应、多方互动为核心的新城市决策理念，实践以科学理性、平等协商、利益表达与协调为特征的新城市决策模式。二、构建城市经营制度城市不仅是经济系统，而且还是一个社会系统和一个生态系统。城市是一种三维的存在，因此至少应有三个方面的目标，这就是：经济增长、社会进步、生态平衡。三方面的进步，并不都能折算为GDP，并不都能以经济的尺度来衡量。城市不同于企业之外之一，企业的边界不同于城市的边界，在企业是“外部性”的问题，对于城市来说很可能是内部性的问题。城市的公民不仅要求城市的经济繁荣，而且要求有一个舒适、健康的生活环境，一个美好的生态环境。不仅要求生活水平，而且要求生活质量。城市的空间、城市的文化、城市的生态环境等等，城市是一笔需要城市经营的巨大资产。城市经营包括筹划、管理、计划、组织等的含义。但是城市经营是一个广义的概念，决不仅限于城市的资产负债。城市经营只是提供了一个新的视角和理念，其所涉及问题却都是财政、规划、土地、城管、环保等等领域中积累多年的老问题。城市经济学主要着眼于城市的经济增长问题、城市的经济发展阶段和水平问题、城市发展中的经济规律问题，而城市经营则关注城市成长、成长质量和城市管理等问题。城市经济学着重于“是什么”、“为什么”，而城市经营则强调“怎么办”。随着恩格尔系数的降低，人们消费公共产品在支出中的比重不断加大。即基本的吃穿生活需求占消费的比重下降，而接受高等教育，享受艺术、文化，享受现代城市的基础设施等等支出的比例上升。20世纪90年代，中国的消费品市场告别了短缺时代，在经济持续快速增长的推动下，城市化开始进入加速阶段，而作为公共产品的城市基础设施，与消费品相反，越发显得短缺。灯塔是公共产品，只能由政府提供。但英国的历史考察，发现在17世纪到18世纪，灯塔是由私人提供的，而且很有效率。因此，并非所有市政设施都是纯公共产品、并非所有公共产品都只能由政府提供和经营、并非公共产品只能由政府定价。公共产品短缺的背后，是城市经营思路的短缺。长期计划经济体制最大的影响，并不是有形的工程和企业，而是人们头脑中所形成的思维定势。提到城市水、电、气、热、公交等公共产品，长期都是财政补贴的行业，其商品属性被忽视，基本上被看作是无偿的福利性分配。政府以财政补贴方式来维持其低效运营。这样必然结果是，公共经济建设量越大，政府所背包袱就越重，形成“建设越多、亏损越大，投资越多、黑洞越深”的恶性循环。而且，公共产品的价格强制，使市场经济条件下应有的价格调节机制失灵，对经营公共产品和服务的企业无吸引力，加之管理部门缺乏资产经营意识，不能将现有的存量资产盘活，使得依靠政府实现扩大再生产成为不得已的选择。上海城市建设的日新月异使世人惊讶和震撼，正是城市经营理念发生了作用。例如其轨道交通的建设中考虑到城市轨道交通具有很强的“外溢效应”：它的延伸能给当地的房地产和商家带来价值增值和获益的机会，地下轨道具有巨大的连带搭载功能(电缆、光缆或其他资讯传递等)，车站车辆享有巨大的广告优势等等，权利的分层和分解便孕育着巨大的商机。因此，让地方和企业参与投资和营运，交换使用权，甚至分享所有权，经实践证明是政府巧妙的商业运作。城市是一笔巨大的国有资产，对城市基础设施使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，可以盘活城市资产的存量，激活城市的潜力。使死钱变活钱，使资产变资金。同时，城市经营的主体应多元化，政府充当导演，在曾经一手垄断的公共产品中，从做不好或不该做的领域中退出来，交由市场去配置、民间去承担。城市经营既有政府行为，又有市场行为，还有社会监督。根据城市经营理念，城市政府应遵循以下原则：(1)提供综合性、全天候服务和电子政务。(2)利用市场部门。城市政府可以经常地把业务承包出去，既可以节省经费，又能从具体事务中脱身，还可能产生一个新行业。(3)获得更多反馈，积极推动公众参与。(4)创造公平的市场环境。一要政府转变职能；二要健全完善法律制度；三要政策法规透明。(5)小政府大社会。即有所为，有所不为。城市政府确立城市发展规划，提供政策服务，推动社会保障，营造法制环境，引导人文氛围；避免干预、束缚企业之事，不该管、管不了、管不好的事坚决不管。(6)做企业做不到，做不好的事。市场并不是万能的，在某些公共产品的提供中会产生失灵，这些失灵的领域要由政府来承担。(7)创造城市文化和精神。(8)发挥非政府组织的作用。20世纪90年代，世界进入一个公民社会蓬勃发展的时代，非政府组织是其中基本的构成单元，对世界各地事务起着越来越活跃的作用，许多国家的非政府组织已经深深地参与到城市发展，特别是社区建设和服务的事务之中。例如世界银行在其驻成员国的代表处中，有72个代表处都任命了非政府组织联络官员；世行1997年财政年度批准的业务中有47%涉及非政府组织的参与。三、培育非政府组织目前我国的非政府组织虽有较大幅度的发展，但其发展水平还比较低，其发挥的作用也相当有限，主要处于环境保护、扶贫帮困、助学兴教等领域。这种状况应逐步得到改善，因为随着全球经济一体化程度的提高，私有资本、技术和信息逐渐成为经济发展的重要因素时，国家的作用在许多场合越来越模糊，而非政府组织则替代国家更多地扮演了国际经济事务合作者的角色；同样在城市发展事务中，非政府组织也必将发挥越来越大的作用，它将是公众参与城市发展、决策等事务的主要渠道之一。非政府组织影响城市公共政策的主要途径：(1)政策倡导。非政府组织的传统功能，主要以提供收容、救济、医疗、兴学、文化、社会、服务等为主，然而面对日益复杂的社会问题，虽然投入大量的人力、金钱，仍未能根绝病源。在公共服务的过程中，问题的根源是出于缺人、社会结构扭曲、资源分配不均等。因此，非政府组织除了应维持原有的功能外，更应积极走向参与公共事务与改造社会环境，而首要的作法是进行公共政策的倡导。“政策倡导”是非政府组织基于社会现状应有所改变的理念，试图影响涉及广大民众或特定弱势族群福祉的公共议题，进而促使政府制定或改善相关的公共政策。所以，非政府组织在政策倡导方面所发挥的功能乃是为试图影响相关政策及法令之制定，并导引或创造社会变迁为目的。(2)游说。非政府组织秉持公民参与的精神，透过志愿者或职员的游说活动，是达成组织公共目的的一种正当、合理且具体的途径。布鲁斯曾指出，政治是为追求政府的权力，游说则是为寻求好的公共政策。在此，所谓“游说”乃是非政府组织介入政策过程，向政府部门的政策决定者沟通，以影响公共政策或议题设定，并说服政策决定者支持并通过非政府组织所关切的法案或政策。(3)诉诸舆论。非政府组织合作之目的是影响舆论、造就公益，以期影响民众观念与政策之制定。大众传播媒体是管制议题进入公共议程核心的仲裁者。更具体，大众传播媒体在公共政策议程建立的过程中，扮演着议程设定，或谓公共议程守门人。因为一个单纯的事件通常是经过媒体披露，使问题明显化之后，进一步的辩论才能够开始，并使事件转化成为公共议题，进入公共议程之中。(4)自力救济。自力救济是源自于非政府组织或公民无法透过正常合法的管道表达其意见，或是非政府组织与民众所提出的诉求，没有获得政府积极的回应与有效的解决，抑或是为引起社会广泛注意，进而集结塑造舆论力量，迫使政府正视处理。(5)策略联盟。所谓“联盟”是指不同的团体组织为促进其共同利益，而聚集在一起，从事长期或短期的合作或互动。(6)合产协力。非政府组织加入公共服务的产出过程，此即公私部门的“合产”。民众与非政府组织并不只是公共行政组织的顾客，更是公共服务产出的共同