开拓创新

1开拓创新务求实效全面深入推进财政支出绩效评价工作——钱巨炎副厅长在全省绩效评价工作会议上的讲话（2007年11月21日）同志们：在认真学习和贯彻党的十七大、省十二次党代会和省委十二届二次全委会重要精神之际，今天，我们在这里召开全省第一次绩效评价工作会议，对于更好地开展下阶段工作，有着重要的现实意义。财政支出绩效评价是公共财政管理改革的重要组成部分，它与部门预算、国库集中支付共同构成“三位一体”的公共财政管理体系，是推进财政管理科学化、精细化，提高资金使用效益的重要手段。省委、省政府和厅党组都非常重视，省长吕祖善同志在多次会议上强调：财政资金使用绩效是衡量我们理财能力和水平的重要标准，务必在求实效上下更大功夫。两年多来，在各级政府的重视和财政部门的共同努力下，这项工作取得了一定成效。绩效评价是一项全新的工作，难度较大，需要我们坐下来共同商议和交流，认真总结经验，开拓创新，明确目标，务求实效，全面深入推进全省财政支出绩效评价工作。下面，我讲几点意见。一、开拓创新、勇于实践，构建绩效评价工作体系自2005年4月以来，各级财政部门以科学发展观为指导，紧紧围绕财政中心工作，认真落实厅党组提出的“三个三”工作措施，积极推进财政支出绩效评价工作。在机构队伍、制度建设、评价实施和结果应用等方面，都取得了明显成效。财政支出绩效2评价工作，从无到有，由部分试点到全面铺开，不断稳步推进，呈现出持续、健康、良好的发展态势。我记得，2005年8月在义乌召开绩效评价工作座谈会时，大家的理解还不深刻，更谈不上如何操作。到今天，各地对绩效评价工作已基本形成共识，并逐步深入开展，可以说，以绩效评价为龙头的预算监督体系在我省初步确立。（一）制度框架初步形成2005年10月，省政府办公厅《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》（浙政办发〔2005〕91号）下发以后，省厅从科学规范、有利操作的角度出发，相继出台了“实施意见、中介机构参与评价、评价专家管理”等一系列配套制度，对绩效评价工作程序、评价指标和标准、组织方式与评价方法等作了明确规定，为全省开展绩效评价工作提供了制度保障。各地按照省厅有关要求，结合实际，也相继出台了有关绩效评价实施办法、操作规程等，并普遍建立了内部协调机制，如绍兴市等地建立了绩效评价联络员制度，绩效评价制度框架初步形成。（二）机构队伍基本建立各级财政部门在政府领导的重视下，认真落实评价机构、职能和人员。据统计，到目前为止，全省10个省辖市已全部建立了绩效评价管理机构，其中：绍兴、湖州、温州市单独设立了绩效评价处；全省53个县（市）已有51个建立了绩效评价管理机构，其中：龙游县和乐清市单独设立了绩效评价科；全省26个区已有18个设立了绩效评价管理机构。各地绩效评价管理机构建立后，进一步落实了绩效评价职能和人员，机构队伍不断壮大，3为推动绩效评价工作的有效开展奠定了重要基础。（三）评价实施稳步展开全省各地按照“先易后难、由点及面、稳步实施”的原则和建立“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价体系的要求，积极组织开展项目支出绩效评价工作。在评价对象选择上，紧紧围绕财政管理的重点领域、项目支出的重点部门以及社会关注度高、影响力大特别是事关民生方面的支出项目。在评价组织上，采取“项目单位自评、主管部门和财政部门评价”相结合方式，依托人大、政协及有关专家和中介机构的力量，做好具体评价工作。两年多来，评价实施范围不断扩大，评价项目不断增加，已涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政、城市建设等支出领域。据统计，全省共对1388个项目实施了评价，涉及资金269.4亿元，其中：省级217个支出项目，涉及资金95.8亿元；各市县1171个支出项目，涉及资金173.6亿元。2006—2007连续两年，全省按照“统一指标、统一标准、分级评价、上下联动”的评价方式，对第一轮全省再就业专项资金和环境自动监测系统建设项目实施了综合评价。湖州、台州、绍兴等市也以全市联动方式，选择重点项目在全市范围内实施评价。今年起，省级和绍兴、嘉兴、青田等地，按照规定组织实施了项目单位绩效自评工作。在推进项目支出评价的同时，积极探索单位整体支出评价，如省厅对疾病预防控制中心和卫生监督所实施整体支出绩效评价试点，台州等地也对单位整体支出评价进行了探索，为单位整体评价积累了一定的经验。4（四）注重培训规范操作注重业务培训，提高评价人员操作水平。自2006年起，连续两年对省级、市县财政部门和中介机构参与评价人员进行了较为系统的绩效评价业务培训。为使参加培训人员更快地了解和掌握绩效评价工作操作方法和规程，组织编印了《浙江省财政支出绩效评价业务指南》作为培训教材。各地也相继组织部门、单位和财政内部有关人员及专家库成员进行业务培训。通过培训，不但增强了各部门、单位对绩效评价工作重要性认识，也提高了评价人员操作水平。同时，加强调查研究，以拓宽工作思路。两年多来，在省厅统一布置下，各地绩效评价管理部门积极开展调研活动，加强绩效评价工作研究，着重对分行业评价指标体系、评价标准、组织方式、评价结果应用等方面，进行了深入探讨和专题调研，共形成了28个调研课题，为编印《浙江省财政支出绩效评价参考指标》一书提供了有效素材。（五）信息库逐步构建一是建立全省参与绩效评价中介机构库，将符合条件的270家中介机构纳入库中，供各地、各部门委托评价时选择。二是省级和大部分市、县（市、区）建立绩效评价专家库。据初步统计，全省已有1200余名各类专家纳入专家库。三是建立绩效评价指标库，已有9大类68个项目的具体评价指标，供各地、各部门绩效评价时借鉴。四是建立信息共享平台。在省厅门户网站和内网处室站点同时开辟“财政支出绩效评价”专题和平台，及时公告绩效评价有关政策制度、中介机构和专家库变更情况以及各地开展绩效评价工作经验、做法等信息，促进各地绩效评价工作5交流。二、肯定成绩、查找问题，促进评价工作质量提高绩效评价工作的有效开展，得益于各级政府领导的重视和关心，同时也是各级财政部门共同努力的结果，它对绩效理念的树立、支出效益的提高和支出结构的优化等方面，都起到了积极作用。（一）绩效理念初步树立通过绩效评价，各级政府领导、部门和单位，逐步树立了绩效理念，重视财政支出绩效问题，并把绩效评价工作列入重要议事日程。有的市县政府领导非常重视这项工作，将年度绩效评价计划（评价项目）提交政府常务会议研究确定；有的市县把绩效评价工作列入年度目标责任制考核内容，作为加强财政支出管理，优化支出结构，提高资金使用效益的重要抓手，认真组织实施。在财政部门的有效推动下，各级主管部门已认识到财政支出绩效评价工作的重要性，有的部门已制订出台了绩效评价实施意见及相关操作制度，并选择项目组织实施评价；有的部门领导主动提出对任期内财政支出执行情况实施评价，全面了解和掌握本部门财政支出使用绩效及存在的问题，以提高管理和决策水平。随着绩效评价工作的全面实施，过去一些部门存在的“要钱随意、花钱不讲效益”的局面将有所改变，“使用财政资金要进行评价，必须讲究效益”的绩效理念正在各地、各部门逐步形成。（二）支出效益逐步提高通过绩效评价，对项目运行和资金使用情况进行跟踪问效，不但促进财政支出效益的逐步提高，而且可促进项目单位管理和6决策水平的提高。如义乌市在对水库除险加固工程前期工作项目绩效评价中，发现该项目绩效目标设置存在扩大范围和提高标准的问题，根据专家的优化设计方案测算，可缩减近3000万元的投资额。为此，向市政府建议：对建设项目的需求建立审查制度，对盲目提出建设需求，导致资金浪费的行为，实行责任追究制。2005-2007年，省厅连续三年对省属高校实验室建设项目实施绩效评价，通过专家前期评价，将高校实验室分成三类，不同类别给予不同的资金安排。项目结束后再进行事后绩效评价，对5个不合格的高校实验室，采取核减或停拨专项经费等措施，减少财政资金的损失浪费，达到很好的效果。（三）支出结构得到优化通过绩效评价，对优化财政支出结构，促进社会资源有效配置发挥了积极作用。2006年，经对全省第一轮再就业专项资金的绩效评价，发现各地普遍存在“资金结余偏大，资金使用效率不高”等一系列问题，对此，提出了“存量调结构，充分发挥结余资金作用”等建议，得到省政府领导的高度重视，吕省长专门作了批示，要求省有关部门认真研究解决，为有效促进我省第二轮再就业资金的结构优化，更好地为就业困难人员创造就业机会，使他们真正感受到党和政府的关心，享受改革开放成果。台州市在对先进制造业专项资金绩效评价工作中，发现某主管部门下属单位将财政拨入的先进制造业专项资金分别转入技协、工会等账户，严重违规使用财政专项资金，对此，评价不合格。并专题向市政府领导汇报，提出除在2008年部门预算中取消该部门的所有专项资金外，追回违规使用的财政专项资金，在全市引起7了很大反响。（四）管理水平有效提高通过绩效评价，推动了各部门、单位改进资金使用管理方式，提高管理水平。2006—2007年，在对7所省属高职院校47个实训基地建设项目实施评价中，发现存在实训基地发展无规划，内部管理制度不健全，专项资金核算不规范等较为混乱的问题。对此，评价专家提出：要加强实训基地的规划与科学论证，健全项目资金的核算与管理制度，促进职业院校实训基地发挥应有的作用。绍兴、湖州等市针对专项资金支出目标不明确等问题，要求有关部门上报年度预算时必须明确绩效目标，并予以细化，以加强专项资金源头上的管理，对提高各部门绩效观念和财政资金使用效益将发挥积极作用。总的来说，全省绩效评价工作已经取得了一定成效，但仍然存在一些问题，亟待解决。一是思想认识不到位。长期以来，在财政资金分配和使用过程中，存在“重安排、轻监督；重争取、轻管理；重使用、轻绩效”等一系列问题。绩效评价又是一项全新工作，操作本身也有一定难度，特别是有的地方领导对绩效评价的概念、作用了解不多，甚至认为绩效评价能否达到预期效果还是一个未知数；有的地方采取观望、等待的态度，认为绩效评价工作做与不做差不多，只要完成省里布置的任务就行，对绩效评价重要性和必要性认识不足。对部门、单位缺乏有效指导和相应的制度约束，致使有的部门领导认为这项工作是财政部门拍脑袋想出来的，没有实际效果，并产生抵触情绪，认为财政的钱用都用了，绩效评价工作只8是财政挑刺的“新花样”，没有多大实际意义。从各地绩效自评工作开展情况看，只有部分单位能按规定认真组织绩效自评工作，仍有不少部门拖延和被动应付绩效自评工作，缺乏主动性。究其原因，主要是对财政支出绩效的重要性认识不到位，故对绩效评价工作不能引起足够重视。二是推进力度不够大。随着各地绩效评价管理机构的建立和人员的配备到位，绩效评价工作在各地已全面展开。但从全省各地的推进力度看，发展很不平衡，进展缓慢，存在评价范围较狭窄，评价项目较少，评价的广度和深度不够等情况。有的市县仅限于完成省或市布置的联动项目评价；有的市县仍停留在选取个别项目试点，对主管部门和项目单位的绩效自评工作没有推动起来；有的市县对绩效评价工作缺乏长远规划，存在应付甚至是走过场，评价报告质量不高，评价结果不能如实反映项目支出绩效，揭示的问题不深不透等情况。三是评价结果应用不够。绩效评价结果在于应用，通过应用才能对财政资金使用部门和单位有实质性约束。如果评价结果得不到有效应用，绩效评价工作将失去意义。虽然有关制度和办法已明确评价结果应作为编制和安排部门预算的重要依据，但由于思想认识不到位，评价结果质量可信度不高，以及绩效预算尚未建立等原因，影响了评价结果的有效应用，绩效评价工作的作用不能得到真正发挥，在一定程度上制约了这项工作全面深入开展。三、深入推进、务求实效，提高财政资金使用效益党的十七大提出：“要转变经济发展方式，促进国民经济又9好又快发展”，明确把发展的质量和效益放在首位。财政事业也要实现“又好又快”发展，不能光求“快”，要在求“好”上下功夫，“好”就是要有好的绩效，没有好的绩效，快可能就是一种浪费。刚刚结束的省委十二届二次全委会提出了“创业富民、创新强省”的决定，为我省下一步做好各项工作指明了方向。吕祖善