英国国民社会福利税的制度安排对我国养老保险制度改革的政策借鉴与启示

龙源期刊网英国国民社会福利税的制度安排对我国养老保险制度改革的政策借鉴与启示作者：潘书尚来源：《经营管理者·下旬刊》2016年第03期摘要：养老保险制度是社会保障制度的重要组成部分，养老问题也是关系到国计民生的重大问题。充足而稳定的养老保险基金是养老保险制度顺畅运行的财政保证，选择合理有效的资金筹集方式，不仅是养老保险制度的核心环节，更是社会保障体系建设必须解决的重大问题。英国作为典型的福利国家，形成了体系完备的社会保障制度，并以国民社保福利税作为筹集国家基本养老金的方式。本文通过分析我国养老保险制度现存的问题及其原因，借鉴英国社保福利税征收的经验，提出我国养老保险改革可参考的方向和建议，并指出改革过程中可能出现的政策难点。关键词：社会保障税养老保险制度政策借鉴一、英国社保福利税的制度安排1.英国的社保福利税。社会保障税，又称社会保险税或社会保险缴款，是指向发生工薪收入与支付行为的雇主和雇员征收的，以其支付、取得的工资和薪金收入为课税对象的专项税。英国的社会保障税称为国民社保福利税或国民募捐（NationalInsuranceContributions），开征于1905年，其收入占英国税收总额的18%左右，每年大约500亿英镑的规模，现已成为仅次于所得税的第二大税种，在国家的经济发展与社会稳定中，发挥着“安全阀”和“自动调节器”的作用。社会保障税的税收收入与用途直接相关，纳入社会保障专项基金，为社会保障制度和社会福利制度的实施提供了物质保障，用于支付养老保险、医疗保险等，做到了“专款专用”，社会民众认可度较高。2.英国社保福利税的特征。2.1英国的社会保障税作为税收的一种，具有一般税收的一些基本特征，即强制性、固定性。强制性是指依靠国家强制力进行征收，不考虑纳税人是否自愿，任何纳税人都必须依法纳税，否则将要受到法律的制裁。固定性是指国家必须通过法律形式，事先规定纳税人、课税对象和收税额度。2.2英国的社会保障税是一种专项税，税收收入直接与社会保障支出挂钩，税收入库后采取单独预算账户，进行专项管理，避免了国家财政状况不乐观时可能对社会保障支出造成的不利影响。英国社会保障税没有与承保项目一一对应，返还性相对不明显，但是国家财政将税收运用在不同项目中的调节余地较大。龙源期刊网英国采用对象型社会保障税的模式，针对不同人员，采取四种不同的征收制度，并且规定了相应的纳税限额和税率，且不断地根据现实情况进行改革，便于执行，覆盖面广。同时，对收入且较难核实的个体经营者和自愿投保者，在一定范围内采用定额税率，降低了征税成本，提高了效率。二、中国养老保险制度现存问题及原因英国作为典型的福利国家，建立了由国家基本养老金、国家第二养老金制度和私人养老保险计划三部分组成的体系完善、层次分明的养老保险体系。其中国家基本养老金是法定的最基本的养老保险，实行现收现付的筹资模式，通过强制性地向所有满足条件的雇员、个体经营者征收国民保险税，来达到筹集资金的目的。20世纪80年代，为了适应改革开后的经济体制改革，我国开始致力于养老保险制度改革。国务院于1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着中国正式确定了以社会统筹与个人账户相结合为标志的混合型养老保险体制。“统账结合”模式的基本养老保险制度中，社会统筹基金属于强制性缴费，用于目前已经退休人员养老金的发放，属于现收现付的筹资模式。个人账户基金则属于个人的私有财产，属于完全积累的筹资模式。这种体制将工作者在职时的缴费与退休后的获益相结合，并通过社会统筹对不同收入的养老金领取者进行收入的再分配，在理论上兼顾了公平与效率，然而在实践中却不尽如人意产生了一系列的问题。1.中国养老保险制度现存问题。1.1个人账户“空户”现象严重。2001年中国的空账规模为2000亿元，，2006年底增至9000亿元，到2012年，中国养老金空账达到24859亿元，并且这一数字还在以每年1000亿元的速度不断增长，个人账户变成了没有资金的名义账户，形成了个人账户的“空户”问题。1.2养老保险金收不抵支。据有关报告显示，2014年工作者当期缴纳养老保险费高达18726亿元，基本养老金支出19045亿元。2015年全国社保基金预算显示，剔除财政补贴后保险费的收入为1.96万亿元，支出为2.26亿元，缺口高达3000亿元。这表明工作者当期缴纳的养老保险费还不够支付退休者当期领取的养老金，养老保险金收不抵支。1.3养老保险制度的统筹层次低，缺乏统一的标准。我国当前养老保险基金的社会统筹大多是区县级统筹或者省级统筹，而各地区之间经济发展水平差异也较大，养老保险费的征收方法、征缴标准、征缴率等都不同，缺乏统一的标准，导致了养老保险制度区域参差不齐的现象。2.养老保险出现以上问题的原因。2.1人口老龄化现象严重，退休人员增长速度快。中国的人口老龄化发展速度快，1990年至今60岁以上老年人不断增加，并且到2055年的时候会达到最高峰。而中国的人口老龄化是龙源期刊网在经济尚不发达的情况下提前到来的，领取养老金的离退休人员数量增长远快于缴纳养老保险费的在职人员，庞大的退休群体给养老保险金带来了严重的资金紧缺问题。2.2现行统帐结合的养老体制覆盖范围有限。一方面劳动力在跨地区流动后，与其相伴的养老保险账户很难转至其新的工作区域，同时对于流动性较大的人群来说，由于户籍制度等限制，养老保险账户不能随其流动而进行转移，因此参保对跨区域流动的劳动力来说意义不大；另一方面，目前养老体制覆盖范围仍以国企、事业单位为主，覆盖面向私营企业的扩大力度不够，都导致现行养老保险体制参保率和覆盖率低，资金支持不足。2.3养老保险缴费率逐年升高。在缴费率已高达24%的情况下，严重影响了在职工作者缴纳养老保险费的积极性。从理性“经济人”的角度出发，缴纳养老保险也会增加企业的劳动力成本，企业更倾向于采用任用非正式员工等方式规避养老保险金的缴纳，而保费收入不足会导致社保部门再次提高缴费率，由此恶性循环而无法解决问题。2.4转轨成本。固然社会养老模式有其内生性缺陷，但是我国养老保险空户和收不抵支的主要原因在于“转轨成本”。国家在决定从养老保险的现收现付制转轨至社会统筹与个人账户相结合的体制时，没有考虑先期资金的积累，致使在职的工作者既要负担新体制下建立个人账户的义务，又要为已退休者提供养老金，负担本应由国家承担的转制成本。个人养老金不断被用于弥补养老保险统筹账户支付的缺口，导致了个人账户资金被挪用甚至空账运转的问题。三、英国国民社保福利税对我国养老保险的借鉴意义1.社会统筹和个人账户部分的资金进行分离管理。英国的社会统筹基金和个人账户基金不直接相关联，采用不同的管理制度。社会统筹基金部分采用现收现付制，由政府税务机构以税收方式征收，统一由政府管理。而个人账户缴费则具有个人归属性，不得挪用。我国目前个人账户归于国家统筹管理，个人账户积累资金被挪用于发放养老金，产生严重的“空户”和资金流失问题。根据英国的经验，我国要逐步改变个人账户和社会统筹账户混合管理的“混账”模式，将个人积累账户从国家管理模式中抽离出来，避免政府动用个人账户的资金，通过其他方式来解决转轨成本问题。2.改变养老保险金的筹资方式。英国国家基本养老保险的筹资方式来源于社保福利税、国家财政补贴、一般性税收和自愿性缴费等，筹资方式较为多样。而我国目前以统筹缴费的方式筹资，对企业约束力和法律强制力不够，养老保险基金的收缴率较低。根据英国的经验，我国应当改变原有的缴费方式，变“费”为“税”，由税务机关依据国家权力，将社保福利税同个人所得税或企业其他税种一同征收，降低逃税的机率，来改善养老金少缴、逃避缴费等问题。以税收形式筹集养老保险基金，具有对公有制、非公有制经济的普遍适用性，有利于建立稳定、充足的养老保险金资金来源，同时改善养老基金筹资的政出多门，多头管理的现象，提高征收和管理的效率，降低成本。龙源期刊网扩大养老保险金的覆盖范围。英国的社保福利税面向针对不同的承保对象设置了四类不同标准的养老保险的缴费水平，不仅面向一般的企业雇员、无工作者、更面向各种收入阶层的个体经营者等，是一种普惠性的社会保障。而我国的养老保险属于“选择性覆盖”，覆盖面相对较窄。资料显示截至2014年底，职工和城乡居民基本养老保险参保人数合计达到8.42亿人，符合参保条件的人数约为10.5亿人。据此判断，目前职工和城乡居民基本养老保险总体覆盖率已到80%左右。但是现实是私营企业、外资企业等非公有制企业的雇员和个体劳动者游离于养老保险制度之外的人数比例仍较大；我国各地养老保险制度条块分割，非公有制企业职工流动性强，个人账户跨地区移交往往会发生难以对接的问题；我国应当借鉴英国社保福利税全面覆盖的优点，统一城镇企业职工基本养老保险、农村社会养老保险和机关事业单位养老保险的改革进度，以非公有制企业、个体经营者等人员的参保工作为重点，进一步完善基本模式及覆盖范围统一的养老保险制度，扩大养老保险金的覆盖范围。4.完善相关法律法规。英国的社会保障税征收十分重视立法工作，建立了系统、全面的法律体系，进行了详尽的法律规定。而我国目前的养老保险相关法律多表现为“试行”、“暂行”的规范性文件，缺乏完整系统的社会保障法律，权威性不足，对于违法挪用养老基金等行为法律制裁力度不够，应进一步加强立法工作，完善相关的法律法规。四、我国征收社会保障税的政策难点1.平衡中央与地方的利益、部门与部门之间利益。社会保障税开征最大的难点就在于它涉及社保、税务部门、以及不同地区的利益，如何克服本位主义和地方主义，减小制度转换的震荡和阻力，是我国征收社会保障税需要考虑的问题。2.社会保障税与统帐结合的衔接。国家重要制度的转轨一向附有成本，在现行的统账结合制度中，我国尚未解决转轨成本带来的个人养老保险“空户”问题，如果征收社会保障税，我国的养老保险制度将再一次面临两种制度的衔接问题，而这部分成本应该由谁承担，假定由国家来承担，如果仅仅用政府的经常性收支来弥补，恐怕是国家财政是存在困难的，而目前又缺乏适当的方式和途径来解决衔接成本。3.合理地确定社会保障税的课税水平，兼顾公平和效率。前文也提及社会保障税具有累退性，这种累退性一定程度上使低收入者承担了较大的税负压力，影响社会公平，而社会保障税的再分配作用也使得高收入者从养老保险中获得的收益远远小于其贡献，可能会引起高收入阶层的抵制，降低积极性，是无效率。如何处理好公平与效率之间的关系是必须要考虑的。4.我国经济发展的城乡差异、地区差异。以税收形式来征收养老保险基金需要相对不统一的标准。而我国经济发展的差异性则要求在养老保险筹资中体现一定的差异性，以维护社会公平。而税收的普遍性则与我国的城乡差异问题相矛盾，强行通过征收社会保障税的形式来统一城乡社会保障水平显然是不可行的，会加大农民的经济负担，阻碍广大农村地区经济的发展。这是我国当前征收社会保障税又一难点。龙源期刊网参考文献：[1]张永忠.论我国社会保障筹资采用税收形式的必然性[J].甘肃政法成人教育学院学报.2002（4）.[2]吴娜娟.我国开征社会保障税的可行性研究[D].同济大学，2008.[3]程北南.浅析我国社会保障筹资方式现状及解决方案.乌鲁木齐成人教育学院学报[J].2002（4）.[4]施之果.我国开征社会保障税的相关研究[D].武汉科技大学，2008.[5]胡家强，陈凤霞.养老保险个人账户“空账”原因及解决对策[J].哈尔滨学院学报，2009，03：23-27.[6]曹春.社会保障筹资机制改革研究[D].财政部财政科学研究所，2012.[7]张映芹，校飞.中国养老保险个人账户空账问题研究[J].宁夏社会科学，2011，03：63-66.[9]郑秉文.从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税[J].宏观经济研究.2007（