国有企业法人治理结构的探讨

1国有企业法人治理结构中国经济改革已经历了二十余年的风风雨雨。对于中国经济改革的取向，经济家学提出了很多建议，归纳起来基本上有两种竞争性的主流观点:市场取向和所有权取向。一种观点认为，如果建立运作良好的产品市场、要素市场和公司控制市场，即使不对所有权进行剧烈变革，国有企业的效率也将大大改善；而另一种观点认为，私人所有权是企业效率的必要条件，要想长期提高国有企业的效率，必须转换其经营机制，建立现代的、规范的国有企业内部法人治理结构。到目前为止，中国经济改革基本上采取的是前一种观点——国有股为主导的公司化。然而，这种渐进式的改革并没有解决国有企业的根本问题。本文利用国际通用的方法对我国国有企业治理结构进行分析。一、法人治理结构是改善国有企业体制的核心我国传统国有企业中，实行的是党和政府领导下的厂长、经理负责制。厂党委或公司党委处于企业最高权力机关的地位，厂长、经理向党委负责并报告工作，企业党组织向主管部门的党组织负责并报告工作，另外，在党委领导下的工会，作为民主监督和管理机构，也构成国有企业治理结构的重要组成部分。党的十五届四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。在社会普遍对国有企业进行公司制基本认同的基础上，如何正确理解和建立规范的公司法人治理结构，就成为国有企业深化改革、转换机制的重大问题。2我国国有企业的改革，始终围绕着企业、政府、市场之间关系而进行。企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开;政企分开的核心是所有权与经营权能否分离，如何分离。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。在转向市场体制过程中，国有企业总体情况不理想，其原因不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际情况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严重的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。在推进改革的过程中，我们经常感到困惑的是:如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制无法建立;如果所有权与经营权相分离，如何防止经营者读取或滥用权力、保障国家所有者权益?长期以来，国有企业按《企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收所有权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20多年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。3在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探索。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用;国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深人参与;政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事;国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事;政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵;国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，只有经理更迭时才能发现一个个大漏洞。党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。公司制度恰恰提供了一种科学、可行的所有权与经营权分离的制度安排，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们的政府与企业——所有权与经营权关系问题。公司制度的转变，将使国家所有者退居到股东地位，以股东方式依《公司法》行使权利。由此形成了所有者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益分配的决定权，或称最终控制权;企业拥4有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、控制权。所有权与经营权相分离，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务承担责任，包括国家在内的所有者只以投人企业的资本为限承担有限责任。这样，既便企业中的国有资本仍保持国家最终所有，又便企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如十五届四中全会《决定》指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司的核心”。二、现代企业制度下法人治理结构应遵循的基本原则在世界经济全球化迅速发展的背景下，国际间企业的联合、重组、投资的范围和规模越来越大。1998年，由西方发达国家组成的经济合作与发展组织(OECD)理事会召开部长级会议，提议OECD与各国政府和有关国际组织共同制定一套公司治理结构的标准和准则。经过专门委员会一年的工作，在总结市场经济国家的经验、重点分析所有权与经营权分离所导致的公司治理问题的基础上，于1999年5月通过了“OECD公司治理原则”。这一公司治理的基本原则是：1、治理结构框架应保护股东权利；2、治理结构框架应确保所有股东，包括小股东和非国有股东受到平等待遇。如果他们的权利受到损害，他们有机会得到有效补偿；53、公司治理框架应确认利益相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造效益和工作机会以及为保持企业良好财务状况而积极地进行合作；4、治理结构框架应保证及时准确地披露与公司有关的任何重大问题，包括财务状况、经营状况、所有权状况和公司治理状况的信息；5、治理结构框架应确保董事会对公司的战略性指导和对管理人员的有效监督，并确保董事会对公司和股东负责。这些基本原则总结了状况良好的公司治理所必备的共同要素。尽管好的公司治理结构没有统一的模式，各国也有自己的特殊情况，但如上原则是得到国际社会普遍认同的。OECD的这些原则与我国《公司法》是基本一致的，经过这一提炼，使我们对建立法人治理结构时必须掌握的要点更加清晰。我国国有企业公司改制正在进行之中，改制就是对企业的领导体制、组织制度、治理机制的重大调整。非国有经济的迅速成长，加入WTO的形势对国有企业进行规范的公司制改制提出更加紧迫的要求，但是如果迁就旧体制，使改制企业的法人治理结构被扭曲，那么将来为此还要付出大的代价。三、国外公司治理模式1、德国的公司治理结构德国公司法规定股份制公司（“AG”）实行两会体制，并且在公司的管理中对理事会（managementboard）和监事会（supervisoryboard）的权责规定了严格的界限。理事会负责公司的日常运营和战6略性的决策，监事会对理事会进行任命并通过监控和控制对公司进行治理。严令禁止监事会参与公司的管理。因此，执行董事在管理决策上有一定的自由度，正常情况下不受来自股东的直接压力，但是当他们表现欠佳时也会被监事会撤换。并且，德国上市公司中理事会人事调整和公司业绩之间有明显的关系。2、美国的公司治理结构美国公司治理结构的传统模式直到20世纪80年代还具有高度相关性，可称之为“双向”模式。正常情况下，管理补偿计划如股票期权是对经理的内部制约。所谓的“华尔街规则”便是一种外部制约，在紧要关头，收购者扮演了一个中心角色来替换业绩欠佳的美国经理。20世纪90年代，美国的机制有了极大转变，但仍保持了双向结构。“机构投资者行动主义”替代了“华尔街规则”，外部董事的作用最近更加处于支配地位，代替了收购者，在过去的几十年中这在法律上是要强制执行的。美国公司治理结构的双向制度使人们逐渐认识到机构投资者和外部股东的作用。尽管一些综合性的调查断定“机构投资者行动主义并没对公司业绩发生重大影响”，并且“没有令人信服的证据表明拥有多数独立董事会的公司比没有的公司业绩要好”但很显然，在双向结构下，单一的机制并不足以确保有效的治理和良好的公司业绩。外部董事的主要作用可以理解为替换表现欠佳的经理，这一作用与一些公司事件(例如，通用、IBM，柯达和一些其他公司)是一致的。3、日本的典型模式7对于日本而言，特别是20世纪60年代到80年代，至少是在学术上人们达成了一致意见，就是主银行在日本公司治理结构中扮演了一个至关重要的角色。日本公司中高层管理的治理结构由主银行和内部劳动力市场控制着，从这种意义上说它是“双向的”(或者说是“二元的”)和“相机性的”。但是，双方的控制力依公司的财务状况而定。在正常的情况下，主银行虽然是主要的股票持有者，但不会对公司政策或管理层任命直接实施控制。因此，内部劳动力市场制约的作用比较重要，影响这类状况下的激励机制。但是，在关键时刻，主银行也会亲自参与公司重组。因此，内部(管理)劳动力市场和主银行功能是“互补”的。1）日本内部劳动力市场的约束管理人员劳动力市场在日本公司中获得内部晋升的可能性很大，表明管理人员劳动力市场应该是内部晋升体制的一部分。特别与美国相比。其中，(1)更长的工作任期(内部晋升)，2)较少使用绩效工资计划，都对管理层劳动力市场具有重要意义。不实行绩效工资计划，高层管理人员候选人的推选过程有时看起来象一场“排除异己大赛”或“非升迁即出局”计划。一个工人，若其工作表现不足以升职，也许会在他的工作岗位上呆一辈子直到退休，或者被迫“自愿”离职，去另一家分公司。更称职的工人能够在公司中呆下去，跻身领导阶层。他们将会因此获得高层经理的职位。因而，一个高层经理候选人的资质和努力程度要长时间多方面地进行审查和监督。同样来自内部劳动力市场的压力在日本对高层经理候选8人起到了制约作用。同时，这样的压力在其坐上高层经理的位子后照样发挥效力。日本大公司的前任首席执行官通常是终身雇佣。他们仍身居总裁或顾问的高位，虽不在幕前，但对年轻的高层经理有很强的控制力。2）主银行的干预日本银行对公司重组的积极参与同样非常重要。财务上陷入困境的公司，管理控制权就会转移到主银行手中。当发生财务危机时谁将接管作为管理者，显然是在事前商定的，主银行直接的干预只有这时才发生。另一方面，在正常的或是有利的财务状况下，投资者的控制力并不可见，但对管理者却一直隐含着监控的压力。因此，主银行的特点是“既不附属于企业也不与企业分离”。3）与“公司控制市场”相关的机制人们容易形成一种观点，缺乏来自股东的强大和明显的压力是日本公司治理结构一个基本的不足。但是，主银行相机的治理机制，参与控制权的转换，发挥了在美国和英国比较典型的“公司控制市场”的类似作用。相反地，一个国家如果没有象“公司控制市场”这样的机制，其公司治理结构机制就不会有效。这给我们提出了一个问题，日本公司治理结构的运行是否良好呢？事实证明，至少是在20世纪80年代，存在一个成功和有效的治理结构，其中发挥作用的主要是主银行和大股东，他们处罚工作表现欠佳的经理，从而确保有效的管理，尽管当时日本并无公司控制的外部市场。日本银行和其它非金融公司向大型非金融公司派驻外部董事，银9行董事和公司董事的派驻都会随着股票的不良表现而显著提高。派驻银行董事通常发生在承包公司或陷入财务危机的公司中，而派驻公司董事发生在暂时出现问题的公司中。在任命外部人的阶段，人事调整会显著增加，并且逐渐控制了公司业绩。这两种任命之后公司的业绩会稳定下来，并有一定的改善。在日本公司中高层行政人员非常规人事调整与公司业绩有很大的负相关性，特别是公司业绩用行业中其它公司来衡量时。另外，与主银行有关联的公司比与主银行无关联的公司更容易因为不良的利润业绩而免除高层行政人员的职务