联合国的地位和作用及局限

．联合国的地位和作用2005年是联合国成立60周年。60年来，联合国经受住了冷战和冷战后时期的种种考验，成功与挫折同在，挑战与机遇共存。从总体上看，联合国的成功要大于失败，它在当代国际事务中的独特作用和广泛影响是不可替代的，而且它还有着巨大的发展潜力。(1）联合国是实践多边主义的最佳舞台，是最具代表性的世界性集会场所，是各会员国最重要的国际讲坛。联合国是由主权国家组成的最具普遍性的国际组织，它反映出当今多元化的世界和文明的多样性，是世界的一个缩影。至今，世界上还找不出其他别的组织能够比联合国大会进行更充分、更有效的辩论和审议各项事关世界和平与发展的议题。此外，联合国各会员国不论大小强弱都拥有平等的发言权，特别是那些弱者、被压迫者和遭强权政治损害者，都拥有申诉、讲话并寻求国际社会支持的机会。大会一年一度的一般性辩论，往往给世界提供许多有价值的动态和信息。许多国家都喜欢利用这一论坛发表世情咨文或政策宣示，以申明本国政府政策和对国际事务的主张，有时还让新建议、新政策在这儿出台亮相。大会堪称是独一无二的多边论坛。尽管联合国不时遭到冲击和挫折，但它一直没有脱离世界事务的主流。正是在联合国的主持下，形成了一个包罗各国共同关心的几乎所有事项的国际议程表。可以说，上至外层空间，下到微观世界；大到世界大事，小到百姓的衣食住行，应有尽有。联合国通过对各种重大国际问题的讨论，多数国家的声音往往形成国际舆论的主流，并具有不可轻侮的道义上的权威性。大会决议往往是世界局势的一个风向标，表明事态的性质和重要程度，表明各国可以实现的合作和将要发生破裂的限度。大会以它多样化的声音和各种决议对国际关系和世界秩序发生影响。(2）联合国是缓和国际冲突的重要渠道，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，是维护和平的一个基地。建立联合国的目的是要为世界和平奠定一个牢固的基础。战后世界虽然一直未能摆脱局部战争和地区冲突，但人类防止了新的世界大战，已经实现了当年罗斯福、斯大林等联合国创始人希望世界至少能维持50年和平的理想。而这第一个50年，为下一个50年以及更多50年实现和平，奠定了坚实的基础。应该说，创立联合国的实验是成功的。正如联合国改革名人小组报告中所指出的那样：“倘若没有联合国，1945年之后的世界很可能更为血腥。20世纪下半叶，国家之间战争少于上半叶。考虑到在同一期间国家的数目增长了几乎四倍，人们很可能预料国家之间的战争会有显著增长。然而，事实并非这样，对此，联合国功不可没。”《联合国宪章》所确立的国际关系准则、联合国的道义力量、安理会的干预、调停斡旋和制裁强制等措施，对遏制冲突爆发以及结束和缓解已经爆发的冲突，确实发挥了重要作用。安理会已成为安全阀，它既可以提供一个搁置最危险问题的地方，又往往是解决国际争端的最后场所，从而有效避免了事态恶化。国际军控与裁军一向是联合国最为棘手的一个领域。联合国致力于国际军控与裁军，即使在冷战时期也曾达成一些军控和裁军协议。联合国分别于1978年、1982年及1988年召开过三届裁军特别联大，并发起了三个“裁军十年”活动。近年来，联合国日益关注防止大规模杀伤性武器扩散、核裁军、防止外空军备竞赛、地雷、小武器等问题，为全球安全作出了贡献。至于联合国的维和行动，更是一项富有意义的创新和突出的成就，它对控制冲突成效显著。虽然第二代维和行动存在一些问题，但只要认真排除强权政治的干扰，遵循那些早已行之有效的原则以及冷战后那些已获得成功的实例，它仍然是一项难以取代的缓和冲突的重要手段。(4）联合国推进了人权进步和世界非殖民化进程。宪章高度重视人权问题，把尊重人权和基本自由作为联合国的宗旨之一，宪章开辟了世界普遍重视人权的新时期。《世界人权宣言》以及其后衍生的各项人权文书，已较系统地发展成为国际人权法，联合国首次为世界提供了国际人权标准，把国家对待个人的适当方式订为国际法规范。联合国把种族歧视、种族隔离和维护殖民统治作为最严重的侵犯人权。《发展权利宣言》又把人权扩大到发展领域。联合国重视男女平等，重视对妇女、儿童、老年人、残疾人、难民等易受损害群体方面的工作。联合国总是及时倡导通过国际合作与集体行动，以援救那些因无法自救而陷入困境的数以万计、百万计的不幸群体，并为其提供生存下去的手段。联合国自成立始就把非殖民化和裁军放到很突出的位置。当年国际法院首任法官曼弗雷·德拉克斯曾说：“在旧金山会议的时候，我们认为当时已定好了通向和平之路的两个目标：非殖民化和裁军。我们设想，非殖民化至少花50年时间，而裁军则可能在10年中实现。”实际上，结果恰恰相反。世界非殖民化进程的伟大胜利，首先是殖民地人民长期斗争的结果，但联合国也功不可没。宪章对民族自决权的重视，非殖民化宣言的通过，20世纪90年代成为非殖民化的最后十年，都是非殖民化进程中一个个新的里程碑。它表明联合国始终把结束殖民主义作为自己义不容辞的责任，并进行着不屈不挠的斗争。非殖民化进程，令战后世界的政治地图焕然一新，使联合国真正成为最具普遍性和代表性的政府间国际组织，其自身结构也随之向更有利于世界绝大多数人的方向改变。1945年联合国成立时只有51个成员国，60年后的2005年，联合国已增加到191个成员国，其中新增成员国中有80多国为曾被奴役和被压迫的殖民地。继实现全部托管领土的民族自决权之后，联合国曾提出要在20世纪实现在世界范围内消灭持续数百年之久的殖民主义体系的历史任务。21世纪将是一个消灭殖民主义体系的世纪，届时《联合国宪章》中《关于非自治领土之宣言》、《国际托管制度》、《托管理事会》各章以及非殖民化宣言中规定的历史任务和目标将全部实现。铲除殖民主义和种族主义，这无疑是联合国的伟大成就，也是人类文明史上的伟大成就。(5）联合国是推动发展的先驱，为促进全球经济、社会发展进行了不懈的努力，为改善人类处境作出了重大贡献。战后联合国逐步把发展活动的重心移向广大发展中国家，联合国系统透过广泛的技术合作活动网，协助发展中国家制定和执行了许多具体的、涉及面很广的项目。联合国系统经常把80%以上的财力和人力，投入到占世界人口三分之二以上的发展中国家争取经济进展和社会进步的工作中去。联合国为全球经济、社会发展做了许许多多的工作。从20世纪60年代开始，大会连续实施了四个“十年国际发展战略”。2000年9月，联合国千年首脑会议确定了千年发展目标，具体制定了到2015年应达到的指标，向贫困、疾病、环境污染等发展问题宣战。千年发展目标已成为国际发展合作里程碑式的文件。联合国率先提出和推广了对世界经济发展模式产生重大影响的可持续发展和环境保护等新理念，召开了一系列有关发展问题的全球性的首脑会议。这些对世界经济和社会发展都有积极的推动作用。在提供援助方面，联合国系统最关心并且投入资源最多的领域是开发人的能力和潜力。每年的拨款，包括贷款和赠款超过一百亿美元。例如，联合国开发计划署与身处166个会员国的工作人员，在发展中国家努力消除赤贫，促进善政。联合国儿童基金会每年开支超过12亿美元主要用于157个国家的儿童保护、免疫、保健、抗击艾滋病毒/艾滋病以及女童教育。联合国贸易与发展会议帮助各国获得最大贸易机会，促进发展。此外，世界银行每年为发展中国家提供高达180亿～200亿美元贷款，自1947年以来资助了九千五百多个发展项目。事实上，所有发展援助资金来自捐助国的捐赠。经社系统的四大基金把能掌握的有限资源都侧重援助了最不发达国家和解决世界上的贫困问题。各专门机构在各自领域中都为发展作出了重大贡献。联合国系统为推动社会发展和人类进步而做的工作有目共睹。联合国努力推动南北对话、减少贫困和失业，做了诸如根除天花、加强全球性的对儿童免疫、降低婴儿死亡率、提高人口寿命等许许多多有益于人类发展的工作。联合国还在反对滥用麻醉品、预防犯罪和防治艾滋病等净化社会环境和促进社会进步的广泛领域积极开展工作。联合国在发展方面的业务活动，把最发达的国家与过着最穷困生活的部落和村庄都包容了进来。这些工作赢得了国际社会的高度赞扬。瑞典首相帕尔梅生前在评述联合国时曾讲过一段耐人寻味的话。他说，“对于世界上许多人来说，联合国代表着非常具体的东西，代表着他们个人日常生活中十分重要的内容”，他们也许并不了解大国政治的错综复杂和联合国的全貌，“但他们本能地感到，对他们的福利来说，也许对他们的生存来说，联合国在许多方面都是不可缺少的”。确实，让世界上许多贫困的角落都飘荡出丰衣足食的人们的欢声笑语，是联合国的理想。战后，科学技术日新月异，经济发展突飞猛进，给人类文明带来了史无前例的进步。但发展是很不平衡的，而且与此同时它们也带来了副产品，从而使人类面临着日趋严重的全球问题。诸如环境保护、防止沙漠化、提供合格饮用水、减灾防灾、保护臭氧层、抑制全球变暖、防止过度捕捞、保护森林以及生物多样化等，都成为人类面临的艰巨任务。当今世界在许多方面已是一个整体，相互依存已是一个严峻的现实，因此加强多边合作刻不容缓。以联合国为代表的多边机制正是对世界这种不断增强的相互依存关系作出的必要反应，它符合历史发展的趋势。随着联合国作用的日益加强，它正成为国际社会共同解决普遍关心的经济问题、社会问题和全球问题的重要场所，正成为指导、协调与制订有关政策战略的主要场所。联合国的这种地位和作用还在不断加强。(6）联合国是制定国际法和国际规范的主要机构。战后传统的国际法体制受到猛烈冲击，一系列新的国际法原则、规则逐渐形成和确定。作为当代国际法基础的《联合国宪章》影响深远，它所确立的诸如主权平等和和平解决国际争端等国际关系准则，是联合国60年来维系世界和平与稳定的基石。联合国正成为制定国际法和国际规范的主要机构。其内容从维护世界和平到促进发展，从保护儿童权利到防治艾滋病，从保护海底资源到和平利用外层空间，无所不包。至今，联合国已倡议制定了五百多部多边协定（包括公约、条约和标准），内容更加广泛、全面，从规范一般国际关系到涉及世界各地人民的日常生活。这些多边协定对于批准国具有法律约束力。这项工作今天仍在继续。同样，国际法院作出的判决和咨询意见，对推动国际法的发展同样具有重要意义。联合国不仅制定了国际法，而且坚持在国际关系中应以国际法作为“共同语言”，坚持致力于法治而反对“武治”或无法无天的无政府状态。联合国已成为阻挡国际关系发生混乱的屏障，成为确保各国行动遵守国际法和符合正义原则的权威性的国际机构。这一整套国际法在维护国际和平及安全以及促进经济和社会发展方面，有着关键作用。联合国为编纂和发展国际法作出的巨大贡献，是联合国意义深远的成就之一。可以毫不夸张地说，联合国的工作影响着地球上每个公民的工作和生活，没有联合国的世界是难以想象的。正是由于联合国在各领域的巨大贡献，诺贝尔和平奖曾六次授予联合国机构，六次授予为联合国工作作出杰出贡献的知名人士。当然，联合国也有其失误和不足，也有其局限性。如上所讲，联合国是当代世界的一面镜子，是国际现实的一个缩影，而不是“桃花源”。因此，国际关系中的各种问题和现象，如霸权主义和强权政治等诸多方面都在联合国事务中有所反映。同时，联合国不是一个世界政府，它不拥有主权。联合国的权威来自其成员国，它是仆人，不是主人。联合国的权力来会员国的授权，它没有自己单独的权力，经费很少。美国前国务卿奥尔布赖特在《对联合国事务的再思考》一文中揭示，联合国每年的预算是大约12．5亿美元，仅仅相当于美国五角大楼32个小时的预算支出。在过去20年里，联合国秘书处已经把雇员减少了25%；自1996年以来，联合国的年预算一直维持了零增长。由秘书处和29个其他相关机构组成的整个联合国系统，一共雇用了五万多人，仅仅比斯德哥尔摩市的劳动力多两千人。联合国所有的基金会、项目和特别机构每年的总支出，仅相当于纽约市年预算支出的四分之一。联合国每年的正常预算只及纽约一个州的教育预算，它不能、也无力做它所有应该做的事，而只能做191个成员国允许它做的事。只要成员国意见不一致，联合国就显得无所作为。这难免使国际社会感到失望和不满，这也是联合国的根本弱点所在。联合国走过了风风雨雨60年，客观地说，联合国既取得过辉煌的业