内蒙古自治区草原生态补偿机制探析

龙源期刊网内蒙古自治区草原生态补偿机制探析作者：琪若娜额叶力斯格赵燕云潮洛蒙来源：《法制与社会》2015年第17期摘要草原资源是我国重要的自然资源。我国草原总面积约60亿亩，占陆地国土总面积的40%以上，其中75%分布在少数民族地区。然而90%的天然草原都在面临着不同程度的退化。伴随着国民经济的飞速发展，生态环境呈现出特有的不确定性、脆弱性和反复性，生态补偿问题也逐渐引起了国民的高度关注。虽然我国现已建立基础草原生态补偿制度，但实施过程中存在着诸多的问题，例如补偿标准过低、政府监管力度不够。本文以调研地巴林右旗、阿拉善左旗为例，对比两个地区所实施的草原生态补偿机制的具体区别，并完善少数民族地区草原生态补偿机制的办法和建议。关键词内蒙古自治区草原生态补偿巴林右旗阿拉善左旗基金项目：内蒙古大学（呼和浩特）2014年度“大学生创新训练计划”项目——《少数民族地区草原生态补偿机制研究》，项目编号：201410126018。作者简介：琪若娜、额叶力斯格、赵燕云、潮洛蒙，内蒙古大学法学院。中图分类号：C912文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）06-168-03内蒙古自治区是我国北方重要的生态安全屏障，拥有天然草原13亿亩，占全国草原面积的21.7%。2010年10月，国务院决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补偿机制。但是在中央统一规定了草原生态补偿机制的情况下，各个地区的实施状况却是截然不同的。巴林右旗与阿拉善左旗分别分布在内蒙古自治区东、西部，是实施草原生态补偿机制的两个典型区域。一、巴林右旗与阿拉善左旗的概况比较（一）巴林右旗和阿拉善左旗的自然环境条件和社会经济条件概况巴林右旗位于内蒙古自治区北部，全旗总面积10256平方公里。蒙古族人口8.6万人，占人数总数的48%，是一个多民族和睦共处的民族聚居地区。巴林右旗是一个以牧业经济为主体经济的牧业旗，全旗草牧场面积1206万亩。近年来，巴林右旗境内草原沙化、湿地干涸等生态问题日益突出，植被破坏严重，降水量减少。阿拉善左旗地处于内蒙古自治区西部，全旗总面积80412平方公里。少数民族人口占28.3%，是一个以蒙古族为主体，汉族居多数的少数民族聚居的边境旗。总人口近15万。可利用草场4.6万平方公里，主要为荒漠、半荒漠草原。以干旱少雨，风大沙多，沙尘暴频繁为主要特点。近几年，全旗天然草原退化，沙化面积增多，草原生态问题迫在眉睫。龙源期刊网（二）巴林右旗和阿拉善左旗草原生态补偿政策实施现状巴林右旗生态补偿政策于2001年开始实施，对全旗部分地区实行禁牧政策。自2001年7月1日起，巴林右旗对划定的禁牧区实行全年禁牧，自2001年至2008年，巴林右旗全旗已划定常年禁牧区460万亩，占全旗可利用草场的40.8%。该政策实施十几年以来，巴林右旗的各苏木乡镇相继建立了生态监管大队，并对人员和车辆进行了调整补充，统一了执法人员服装、标识，全旗8个苏木镇禁牧对人员均达15人，车辆保持在3台以上，旨在加强对政策实施区的管理，切实巩固生态建设成果。但是各苏木乡镇的监督管理大队在执法期间存在执法不严、胡乱执法的现象，例如笔者本次调研的大多数地区都存在监督管理大队主动向牧民索要钱财的现象。巴林右旗多年来在草原建设方面一直在做着有益的探寻，但建设的速度远远比不上草原恶化的速度。仅全旗侵蚀亩数在500吨/平方公里以上的水土流失面积就达283.95万亩，占全旗总面积的18.52%。受这种气候地理条件制约，可利用草场面积、草场质量和草场生产力不断降低，致使农牧民们因生活所迫进行偷牧、滥牧。因而农牧民增收缓慢和草原生态环境恶化形成了一个恶性循环。阿拉善盟从2011年开始实施草原生态补偿奖励机制。阿左旗2011年草原补偿奖励区总面积7296.4033万亩，其中禁牧区面积5848.9718万亩，草畜平衡区面积1447.4315万亩，覆盖全旗所有的牧业嘎查和半农半牧嘎查。阿拉善左旗实施的是阶段性禁牧，政府与牧民每五年签订一次合同。五年的合同到期后，牧民可以自愿选择放牧或者继续禁牧。至2013年阿拉善盟关于草原补奖、公益林补偿、退牧还草、天然林保护等重点生态项目有序实施，纳入国家级公益林面积2331万亩，草原保护总规模达到1300万亩。阿拉善左旗为实施草原生态补偿机制专门成立了阿左旗草原补偿机制领导小组，关于草畜平衡问题，依据《草畜平衡管理办法》进行管理。各苏木镇人民政府负责本辖区内的草原生态补偿机制的落实工作。苏木镇政府主要负责人是第一负责人，由旗考核办将草原补偿机制落实工作列入考核目标，并且由政府与各苏木镇签订责任状。在加强草原管护上，阿左旗政府规定原则上每10万亩草原安排1名牧民担任草原管护员。草原监理所配备专职草原监督管理人员，协同苏木镇负责责任区内的草原管护工作。（三）巴林右旗和阿拉善左旗生态补偿政策补偿标准、补偿方式之对比巴林右旗现行草原生态补偿标准为7.5元/亩，按每户人口数量定期向牧民持有的一卡通内发放补偿金。自2001年起禁牧政策开始实施一段时间后才开始发放资金，且没有制定特定的发放日。2013年巴林右旗畜牧局年度工作中记录，巴林右旗2013年奖励补偿为8570.57万元。2002年到2004年巴林右旗政府在部分地区还尝试过“以粮代赈”的补偿方式。阿拉善地区的草原生态补偿标准制定的较为详细。列入草原补偿机制范围的牧民，可享受禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴及牧民生产资料综合补贴。补奖机制补贴以人为单位龙源期刊网计算，以户为单位发放。补偿资金也是通过一卡通的方式发放到牧民的手中。每年的11月份到12月份，政府分批将补助金发放。阿拉善左旗草原生态补偿标准是以年龄与拥有草原、饲养规定数量的牲畜或耕地划分的，被纳入公益林政策的牧户与草畜平衡区的牧户达到标准和要求的，也可享受奖励。补助标准采取补差制，达到与其它禁牧区牧民同样的补助标准。二、调查数据分析笔者通过调查问卷的方式对调研地牧民进行了采访。分别发放了200份调查问卷，有效问卷196份，问卷以户为单位。问卷分别在巴林右旗和阿拉善左旗两个区域内发放。下面分析调查数据并进行对比。（一）调查地：巴林右旗索博日嘎镇索博日嘎嘎查和和硕忙哈嘎查为主被调查的户主大多数是蒙古族，年龄大部分在40到50岁之间。被调查的牧民表示补偿支付时间不定。在每个补偿年度偶尔会出现延期发放的情况（图1）。在被问到关于每年发放补偿金时牧民与政府有没有发生过争议纠纷时，索博日嘎嘎查牧民表示从来没有发生过争议与纠纷，而和硕忙哈嘎查部分牧民现如今却因多年没有发放生态补偿而与相关部门产生纠纷。大部分牧民认为当前政府发放的补助不能维持基本的生活（图2）。调查显示，禁牧政策导致牧民没有稳定的收入，没有可依靠的其他赖以生活的方式，生活水平明显下降。牧民每年的收入几乎全都花在购买草料与租赁草场上，一部分牧户租用锡林郭勒盟的草场并将牲畜委托当地的农牧民放养，这个成本十分庞大。然而，政府有关部门至今没有针对此项向牧民发放补偿资金。图1是否延期发放补助图2政府发放的补助是否能维持基本生活（二）调查地：阿拉善左旗宗别立苏木茫来嘎查被调查的户主大多数是蒙古族，年龄均在40到50岁之间。牧户家庭以三口和四口之家的居多。由于各个地区的政策不一样，不同地区发放补偿金的时间都不一致，但都集中在每年的10月到12月之间。偶尔出现延期发放的情况，此类情况的比例占15%（图3）。阿拉善左旗的牧民在被问到关于每年发放补偿金方面牧民与政府有没有发生过争议纠纷时，表示从来没有发生过争议与纠纷。他们表示补偿金发放程序和监管程序实施得很好，政府发放补偿金也很按时。但大部分牧民认为当前政府发放的补助不能维持基本的生活。调查显示，禁牧导致牧民没有稳定的收入，没有其他可赖以生活的方式（图4）。图3是否出现延期发放补助图4政府发放的补助是否能维持基本生活三、现存问题与对策龙源期刊网（一）存在的问题巴林右旗与阿拉善左旗的自然环境条件与社会条件概况都是比较相近的，而且各自都是东部区、西部区实行草原生态补偿的典型地区，代表性较强。巴林右旗的草原生态补偿发放的标准存在单一化、不特定化、不规范化的现象。但相比之下，阿拉善左旗的草原生态补偿的标准制定的较详细、规范，按照各个牧户的具体情况发放不同标准的补助，灵活性与可执行力较强。两地区均采用一卡通的方式将补助发放到牧户的手中，一卡通的交易方式为牧民提供了便利。但两地均存在的问题有：现行的禁牧补贴和草畜平衡奖励标准是参照2010年牛羊肉市场价格测算制定的。目前，市场上的牛羊肉价格与2010年相比，分别上涨了60%、50%，与此同时农牧民家庭经营的支出成本在不断增加，据测算平均增加了50%，原有的补贴标准不足以弥补牧民减少牲畜和成本增加的损失。上述的问题追根溯源是因立法方面的不足导致的。少数民族地区草原生态立法体系之不足主要表现为民族地方环境立法发展明显滞后，在立法内容与立法形式上追求“大而全”或者“小而全”的形式，照搬国家规定的现象非常多，很少因地制宜，更鲜有创新，从而丧失了地方性立法的针对性和地方立法的特色。国家在最初制定一个统一政策的目的在于希望各个基层单位按照自己当地的具体经济情况、生态情况制定符合当地民众需求的草原生态补偿机制，但由于监督管理不完善，甚至出现官员挪用资金导致牧民拿不到应得的补偿金，继而迫于生计偷牧、滥牧使得草原继续恶化。由于没有相应法律规范来规制实施中各个环节的可能发生的问题，仅仅依赖国家制定的原则性政策，地区的草原生态补偿机制的完善程度就完全可能发展成为基层政府、单位，甚至个人的积极性态度的问题。（二）问题的解决对策1.完善区内的草原生态补偿条例。完善法律的内部结构与条文中的原则性话语，加强可操作性。增设相关单位、个人的追责机制，草原生态补偿机制的上位实施不能仅凭个人的道德约束，应制定相应的行政处罚，以此鞭策相应地区的政府官员致力完善当地的草原生态补偿机制。地方经济、社会发展和草原生态保护水平是地方立法的客观基础，其能迅速地反映当地生态环境保护的立法需要。自治区环境保护立法机关应当充分利用废、改、立的手段，灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和草原生态保护的实际情况，对上位法进行完善和补充，通过灵活的少数民族地区立法为更好地进行国家立法提供第一手的资料，也为当地提供更为适时的法律规范。2.完善补偿标准、方式与范围。虽然巴林右旗与阿拉善左旗这两个地区的实施状况虽有很大程度上的不同，但普遍存在的问题是，禁牧政策导致牧民没有稳定的收入，由于没有可依靠的其他赖以生活的方式，导致牧民的生活水平显著下降。补偿标准普遍过低，生态环境保护者不能够得到足够的经济补偿，政策与现实脱节，受偿者合理的意愿得不到满足，其结果必然导致生态补偿政策难以发挥其应有的效用。由此有必要重新制定一个较之前补偿标准有整体提升的，有规范、层次的补偿标准。龙源期刊网对于草原生态补偿方式，主要存在物质性补偿与非物质性补偿，立法下一步可着重于非物质性补偿，对转变生活方式牧民的就业指导等。对于补偿范围，鉴于生态系统各要素之间的关联性及各要素的生态价值，建议在现行相关单行法中，拓宽草原生态补偿范围。3.环境评价制度。在实施生态补偿机制之前，应首先对该地区的草原生态情况做一个详细的环境评价，以此制定补偿年限，补偿金额。或者可以在各地区分别成立生态效益评价组，由各小组对当地具体的生态环境、保护成果进行评估，以此为依据来制定相应的补偿标准。此制度有利于加强地区生态补偿机制的科学性与合理性。4.完善政府官方网站信息公开制度。笔者在进行项目研究期间查阅政府官网时发现，在巴林右旗政府官网上点开“政务公开”部分，政府部门公开的信息寥寥无几，不多的几项内容就只有几行的简单描述，就更不用说查找关于草原生态补偿的政府信息了。而阿拉善左旗政府官网