基于公共治理的社区治安产品供给机制创新研究

1基于公共治理的社区文化产品供给机制创新研究Researchontheinnovationofthecommunitysecuritygoodssupplymechanism摘要公共治理倡导政府、企业、第三部门共同参与公共产品的供给,以整合这三种机制或三种力量，使政府、企业、第三部门充分发挥各自的优势。社区治安产品的提供应是多元主体参与、多元机制并存，通过治理主体之间权力、责任、资源的合理配置，形成社区治安产品四种供给机制。关键词公共治理社区治安供给机制“社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。”①社区治安，又称为社区治安管理，是指在党和政府及其职能部门领导下，依靠社区自治组织、非营利组织、志愿者以及其他社会组织，为满足社区公共安全需求，强化社区违法犯罪预防控制手段，为实现社区秩序的安定、有序所进行的各种管理活动。依据社区公共产品的竞争性和排他性，社区治安产品属于准公共产品或集体产品。治安产品的这种属性为其供给模式的创新提供了可能。目前治安产品的供给主要还是由政府垄断，以政府为主导的单中心治理主体已根本无法满足居民的安全需求，无论是政府还是市场,都不具备足够的能力和资源独自应对，传统的政府治理和市场治理受到强烈的冲击。公共治理理论为处理各类复杂性治安问题提供了新的视角和思路，能更好地推动城市社区治安产品供给机制由传统的单一机制向多元供给机制转变，提高政府应对安全问题、处理突发事件的能力。一、理论阐释：公共治理之要义公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的“政府失灵”、“市场失灵”、公民社会的不断成熟以及社会组织集团大量出现而产生的。“治理”，英文译作governance，在不同的语境下有着不同的涵义。例如，在企业管理的语境下，它常常指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。在公共管理的语境中治理也有不同的含义。作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的管理，它指的是建立在信任2和互利基础上的社会协调网络。②公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判、对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，公共治理作为新的行政学范式，与传统的公共行政管理相比有了新的内容和特征，其主要内容包括：1.公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。根据公共治理理论，各种公共的和私人的机构只要其行使的治安权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社区治安管理的权力中心和多元主体。2.公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共治理强调责任社会化。公共治理强调把原来由政府独自承担的责任转移给公民社会，即转移给各种私人部门和民间组织、公民自愿性团体，由后者承担更多的以往由政府全部承担的责任。3．公共管理多元主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。参与公共管理活动的公共组织和私人组织都不拥有充足知识和资源独立解决所有的公共问题，它们必须进行协商、互动、谈判和交易，彼此相互依赖，在实现公共利益的过程中实现各自的利益和目的。政府与其他非政府组织在互动过程中建立起各种各样的合作伙伴关系。4．公共治理是多元化的公共管理主体基于合作伙伴关系的一种自主自治的网络管理。在公共治理理论的视野下，多元化的公共管理主体之间形成权力依赖和合作伙伴关系，建立协商、谈判和交易机制，最终必然会促使公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。5．公共治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。公共治理理论认为，在社会公共管理网络中，尽管政府不再具有最高的绝对权威，但是它被视为“同辈中的长者”，负责确定指导社会组织行为主体的大方向和行为准则，尤其在那些“基础性工作”中，政府仍然是公共管理领域最重要的行为主体。6.公共治理强调治理客体宽泛化和治理手段多样化。公共治理涉及的领域和研究的对象日益扩展，既包括全球公共问题、国家政权统治、公共事务管理与服务，也涵盖了公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等。公共治理的管理手段除原来政府使用的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等与合作，政府的治理也不再是一种统治的手段，而是代表一种新的社会组织多元管理的模式。二、当前我国政府社区治安产品供给机制现状分析1.政府单一主体垄断治安产品供给3目前，我国城市社区治安产品和服务的供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点，只有政府单一的权力中心来决策，供给什么治安产品和服务、供给多少、怎么供给，只有一个单一的权力中心来决策、组织和生产。政府及其派出机构拥有和掌握着大量的财政、物资、人力和决策资源。政府对这些资源的调度和使用处于绝对的优势地位。由于社区治安治理主体之间拥有和动员资源的能力不均衡，从而导致了主体之间并没有形成良好的的合作、互动关系，而是由单一主体，即政府或政府的派出机构——街道办事处主导，其他主体处于被动的状态。由于政府权威过于强大，导致居委会自治组织的地位被虚化，同时，社区治安自治组织、社区物业保安由于缺乏足够的资源和权威，无法与政府合作共治治安；政府在社区治安工作中行政化、政治化的动员方式，也不利于培养居民的自发参与意识，不利于居民自我管理、自我服务和志愿精神的形成。社区治安多中心治理体制远未形成，治安公共产品供给单一，治安服务不足。2.社区治安自治组织发育不足，群防群治力量急需整合目前我国城市社区治安防范工作仍主要由公安机关承担，社区群防群治工作未切实开展。政府包揽了许多本应由民间组织承担的治安职能，对社区治安服务的行政干预依然严重，政府的力量极其强大，而民间组织一直发展滞后，社会组织力量相当弱小，未能实现与非政府组织和民众的合作，形成了“强政府、弱社会”的社会管理格局，造成社区对政府的高度依赖。社区治安巡逻队等非政府组织不是社区居民自发组建的，而是由政府组织建立的。社区居民对非政府组织的作用认识不足，常常把非政府组织视为党政组织的延伸机构，使非营利组织缺乏独立的社会化运作，受行政干预过多，运行效率低下，缺乏主动性、创造性和进取精神，专门人才匮乏，难以履行好中介组织的应有职能，严重影响社会资本存量的提升。3.社区治安市场组织不健全社区保安人员整体文化素质较低,流动性强。近些年来,由于城市部分社区单位、公司领导对保卫工作认识不足,不能及时调整保卫力量,保卫队伍普遍存在文化程度偏低,知识技能老化，待遇不高，无法胜任工作的情况。一些物业管理人员、保卫人员不熟悉《治安管理处罚法》、《物业管理条例》、《内保条例》等最基本的法律法规的内容，不能及时发现事故的苗头和隐患,不懂得疏导化解矛盾冲突，对情报信息收集、处理的主动性不强。物业企业没有提供必要的人力、资金、物资、技术设备，缺乏积极承担社会责任的动力。三、我国政府社区治安产品供给公共治理的实现路径4社区治安管理是政府、市场、社会三者的关系在社区的聚焦。由于社区治安管理既是政府依法行政的领域，也是社会自主管理的领域。满足居民安全需求，需要强化公安机关依法行政的功能和社区自我防控的功能，两种功能互补。实现社区治安管理向社区治安多元治理转变变得日益迫切，也需要新的理论为治安管理改革提供支撑，公共治理理论在这方面为我们开辟了新的研究视阈：从公共经济学的角度来看，政府把社区治安作为一种公共物品向社区群众提供，也可以把社区治安的不同环节分配给各类非政府主体去生产，形成由政府主导,政府一市场一公民社会合作生产、供给社区治安产品和服务的城市社区治安复合治理结构。使城市社区治安的参与主体扩大到除了政府以外的企业、非营利组织、公民等非政府主体。社区治安产品供给是政府、企业、非营利组织、社区、居民等各个供给主体建立合作伙伴关系的关键，需要构建“多中心秩序”，即多元主体共同构建社区治安产品供给网络。目前我国社区治安产品过多地由政府采用传统的单一行政机制，政府垄断治安产品的提供和生产，自上而下地建立自己的治安产品生产单位,与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系结构,并通过等级命令制供给社区治安产品，造成政府力量过大，社会力量弱小，社区和民众对政府的高依赖性，减弱了社区自我控制功能。社区治安产品供给不足，居民的安全需要无法得到满足。政府应该借鉴公共治理理论，在治安产品供给和生产过程中引入竞争机制，以保证社区公共产品的高效最优供给，突出基层政府职能实现的竞争性，形成“多中心”的社区治安供给机制。供给机制是指消费者、供应者、生产者在公共产品供应以及生产环节的有机组合方式。社区治安事务可以细分为治安行政事务、专业性治安事务、社区组织治安事务、邻里治安事务。社区治安产品在生产和提供上是可分的，凡是必须由政府和公安部门来提供的治安产品就是治安行政事务，禁止将治安行政事务“转嫁”给社区居民委员会；凡是可以由社会中介组织来提供的产品就是专业性治安事务，诸如安全保卫等，可交给物业管理部门等社会中介组织；凡是可以通过居民自由结盟来提供的治安产品就是邻里治安事务，应该让各种邻里组织提供自我服务；民选的社区自治组织承担居民权益的表达和社区组织治安事务。根据不同供给主体及其职责，社区治安产品可采用以下四种供给机制。一、政府行政机制供给行政机制，又称为“科层机制”，是指政府自上而下建立起自己的生产单位，与生产单位之间建立垂直性、依附性的权利关系机构，并通过等级命令制供给公共产品。该机制中，政府安排公共产品的数量和质量，并承担具体的服务过程:政府既是公共产品的供给者，又是生产者。官僚行政模式主要采取行政机制的方式，多中心治理理论、新公共管理和新公共服务理论都主张保留这种机制。奥斯5特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中提出:不绝对地去除官僚制类型的组织，而是认为不同形式的组织安排可以提供不同的公共产品和服务；在《多中心体制与地方公共经济》中，他指出行政机制是作为集体消费单元获得公共服务的六种选择之一③。E·S·萨瓦斯指出公共产品供给的10种制度安排中，前三种就是行政机制:①政府服务，政府同时扮演供应者和生产者角色。②政府出售，即人们从政府机构购买公共产品，政府是生产者，个人或组织是供应者；③政府间协议，即一个政府雇佣或付费给其他政府供给公共产品，其中一个政府是生产者，另一个政府则是供应者。④政府采用行政机制供给规制产品主要有治安行政管理和执法事务，治安政策制定、重点人群监管事务、人口管理、治安与消防管理等。在以政府为核心的多元、开放的社区治安主体结构关系中，政府被视为“同辈中的长者”，在多元主体之间起着主导作用。政府不再具有最高权威，而是充当元治理的角色，主要从事宏观管理，提供良好的制度、政策、体制环境和财政支持，依法指导社区非政府组织和居民开展治安自治活动，不干预社区组织具体事务，确立各个治理主体应遵循的行为准则，在其他主体失败时予以补救。二、采用市场机制供给政府和私营部门可采用准市场机制供给大量的可收费产品，如政府和居民购买治安服务；物业保安在小区内部的安全保卫服务供给，安装报警设备等。社区物业公司按照市场机制提供的这些治安产品和服务对社区居民来说是必不可少的，但采取收费的方式以有偿或低偿的方式提供。不同类型社区的物业服务应采用不同的供给机制和运行方式。其中，单位型社区在单位体制未彻底改变前采用单位统管统包的方式；商品房小区型社区采用成立业主委员会向物业服务公司购买的方式。未建成社区物业服务的社区可采用街区物业服务中心模式。该模式基本运行机制是以一个街区为服务半径，承担街区范围内保安、保绿、保洁等物业服务；街区物业服务中心定位为民办非企业（非营利性组织)，实现以服务养服务，实现物业服务的市场化和社会化；政府出台相关地方性法规提供相关优惠政策予以扶持，安排公共产品的数量和质量，通过招投标向街道物业服务中心购买服务岗位，代表居民对其运营结果进行监督和评估。三、社区自治组织通过自治机制供给治安产品自治组