政策分析视角下的当代中国社区教育-教育文档

政策分析视角下的当代中国社区教育社区教育自上世纪80年代中期开始在我国兴起以来发展迅速，已成为我国终身教育体系中的重要组成部分，实践证明，社区教育的产生和发展，适应了我国发展先进生产力对提高社会全体成员整体素质的迫切要求，促进了社区的稳定与发展，拓宽了教育服务社会的渠道和内容，有力地推动了构建终身教育体系、建设学习型社会的进程。据教育部公布的统计数据，截止到2006年底，全国共有国家级社区教育实验区81个，基本覆盖全国各个省市和计划单列市，具体数据见表1。回顾我国当代社区教育近三十年来的发展历程，可以发现我国社区教育的蓬勃发展与政策的推动紧密相关，政策是影响社区教育发展的一项重要因素。来源：根据中国社区数据整理而成caeashequ/。1.当代我国社区教育政策回顾1980年-1990年，社区教育政策萌动期。应该说，我国这一阶段的社区教育政策是不明晰的，在政策文本中出现的社区教育只是作为学校教育的一种补充，而没有赋予它应有的内涵。这一时期，我国出台的教育政策主要有：国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法的报告》、《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》，社区教育这一称谓在政策文本中开始出现。文件中提出要大力发展成人教育，开展社区教育，强调干部、农民、职工的成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分。①《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》中提出：“城市的区、街道可以通过试点，逐步建立社区教育委员会一类的社会组织，以组织、协调社会各界支持、关心学校工作，优化社会教育环境。”在国家教育政策的引导下，地方政府开始关注成人教育、职工教育以及社区教育，1990年，《上海市社区教育工作暂行规定》出台，区、街道社区教育委员会开始出现，至1990年5月，上海市完成了区、街道(镇)两级社区教育委员会的组织建设工作。[1]1991-2000年，社区教育政策的探索期。随着终身教育理念的引入，随着我国城镇化进程的加快，社区教育的作用逐渐被认同，我国政府在确立大教育政策框架的同时，对于社区教育政策制定也开始了积极有益地探索，教育部、民政部等部门围绕社区教育的作用、社区教育的具体实施制定规则，社区教育开始从文本走向实践。1993年中共中央国务院颁布《中国教育改革与发展纲要》，纲要指出，成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，强调要大力发展社区教育。1995年，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《社会力量办学条例》相继颁布，其中《中华人民共和国教育法》第十一条规定，要建立与完善终身教育体系。1999年1月13日，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中指出：“开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”，到2010年“基本建立起终身学习体系”。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“实践证明，大力开展社区教育，引导居民爱祖国、爱城市、爱社区，可以高尚先进，团结互动，扶正去邪，形成积极向上的社区道德风尚”，并要求“加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围”。为推动全国社区教育工作的开展，教育部决定开展社区教育实验。2000年4月教育部职教司下发的《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》对开展社区教育实验工作进行部署，决定以北京市朝阳区、天津市河西区、太原市杏花岭区、上海市闸北区等8个大中城市的城区作为社区教育实验区。2001年至今，社区教育政策的逐步完善期。我国社区教育的实践为社区教育的开展积累了宝贵的经验，也带动了社区教育理论研究的开展，在理论研究与实践的双重推动下，我国社区教育政策开始进入逐步完善阶段。2001年11月7日，教育部召开了全国社区教育经验交流会议，总结近年来各地开展社区教育工作的经验并对今后的工作进行了部署。2002年11月，党的十六大报告提出要构建终身教育体系，普及科学知识，弘扬科学精神。2004年，国务院批转教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》提出积极推进社区教育，加快构建终身教育体系，促进学习型社会的形成。随后，《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》出台，明确了推进社区教育工作的指导思想、原则和目标、主要任务，提出了发展社区教育的保障措施，要求要站在全面建设小康社会，构建终身教育体系和建设学习型社会的高度上，充分认识开展社区教育工作的重要意义，增强积极推进社区教育。②同时，教育部在全国范围内开展了社区教育示范区的推荐工作，在教育部办公厅《关于推荐全国社区教育示范区的通知》中明确要求：要充分利用各类教育资源，形成基本完善的社区教育培训网络；社区教育示范区要有多渠道筹措社区教育经费的机制；有一支专兼结合的社区教育工作者队伍，每个街道（乡镇）应有一名教师；重视开展社区教育的宣传与理论研究。③2.当代社区教育政策存在的若干问题近三十年来，在社区教育发展的各个不同阶段，社区教育政策也在不断地演进，从朦胧走向规范，引导并推动着我国社区教育事业的发展。但与此同时，我国社区教育政策也暴露出了一些亟待解决的问题。2.1社区教育政策没有形成体系。当前社区教育没有纳入社会发展总体规划，关于发展社区教育的法律依据还仅限于若干行政部门的部门规章，这些规章之间非常松散、零碎，关于社区教育乃至终身教育的法律法规还未形成，社区教育的政策体系也无从谈起。这直接造成了目前我国社区教育的发展处于边缘化的状态：缺乏统一的规划，教育结构单一，没有形成正规教育与非正规教育的有机结合，各种教育形式之间缺乏互通的立交桥。2.2社区教育政策缺乏理论支撑。2000年至今，各地的社区教育实验区相继实施了丰富多彩的社区教育工程，在管理机制、办学模式、教育内容上积极探索，与之相比，社区教育的理论研究相对滞后。从目前情况看，我国社区教育的研究队伍人员组成非常繁杂，职业跨度很大，研究角度也异常多元，这一方面说明社会各界对社区教育的重视程度在提高，同时也说明社区教育的理论研究还相当稚嫩。目前，学界关于社区教育的定位问题、社区教育的管理模式与运行机制问题、社区教育的质量评价体系问题等方面还缺乏深入研究，没有起到理论先导的作用，使得我国社区教育政策制定缺乏理论基础。2.3社区教育政策执行力度不够。虽然在人员、设施以及经费保障上，《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中有明确规定，比如文件中指出：“要充分发挥政府扶持和市场机制的双重作用，采取‘政府拨一点，社会筹一点，单位出一点，个人拿一点’的办法，建立以政府投入为主，多渠道投入的社区教育经费保障机制。”但实际上，目前社区教育的投资渠道单一，主要以街道投入为主，社区教育的办学经费比较紧张，师资队伍和办学条件也比较缺乏，社区教育的政策并未真正落实到位，这也在一定程度上制约了社区教育的健康快速发展。2.4社区教育政策行政主导色彩浓厚。从目前情况看，我国社区教育政策从制定到执行，政府的行政主导色彩浓厚，而社区教育的主体―社区居民的参与度不够，无论是地方上的社区教育发展规划，还是社区教育的内容、方式选择，社区居民的声音都有意无意地被忽略了。3.社区教育政策建议3.1加快立法，完善我国社区教育法律法规体系根据《立法法》的规定，我国的法律层次可分为：一法律，二行政法规，三部门规章，四地方性法规，五自治条例和单行条例，效力高低是：法律行政法规部门规章地方性法规自治条例和单行条例。从目前立法情况看，我国关于社区教育的法律还仅限于民政部、教育部的部门规章，还没有一部真正意义上的关于社区教育的法律法规。实际上，教育政策与教育法律是调节教育活动的两种方式，两者在立法主体、调节范围、法律效力方面相差甚远。从国外经验上看，社区教育的成功离不开完备的法律法规体系，从社区教育发达国家来看，美国于1974年制定了《社区学校发展法》，确保社区、学校对教育的重视，1976年颁布了《终身学习法》，确立了终身学习的法律地位；日本1947年至1951年相继颁布《教育基本法》、《社会教育法》、《图书馆法》、《博物馆法》，完成了公民馆、图书馆、博物馆这些主要社会教育设施的立法工作，就社会教育机构、人员制度、社会教育与学校教育的关系等相关问题作出一系列规定。1990年又颁布了《终身学习振兴整备法》，开始在全国各地设立终身教育中心。韩国于1999年和2000年制定了《平生教育法》及关于该法的实施令。[2]目前，围绕社区教育我国已制定了一系列的政策文件，促进了社区教育的发展，现在迫切需要加快《终身教育法》等法律的立法步伐，政府应组织力量尽快完成法律起草工作，争取及早进入立法程序，从而在法律层面明确社区教育的地位、权利与义务、制度保障、经费投入等相关问题，努力构建一个层次分明的、与和谐社会发展相适应的、与学习型社会需求相一致的社区教育法律法规体系。3.2积极扶持，培育社区教育研究队伍要加大社区教育工作者的人才培养力度，在现有的基础上，扩大高等教育领域本科与研究生教育阶段的社区教育、社会工作专业招生规模，通过政策扶持，为社区教育的理论研究与实践推广提供人才保障。在此基础上，通过待遇上的提升，提高社区教育工作者的社会地位；通过业务训练，提高社区教育工作者的工作水平和研究水平，努力打造一支力量较强的有层次的社区教育工作者队伍。同时，要加大对社区教育理论研究的扶持，在项目立项、研究经费等方面给予社区教育相应的关注，注重对社区教育的先进理论成果的整理和归纳，提升社区教育的理论研究层次和研究质量。3.3认真落实，保障社区教育顺利开展在经济学中，教育被称之为准公共产品或混合品，它既具有公共产品的属性，也具有私人产品的属性，而社区教育作为一种面向全员的教育活动，更多地具有公共产品的属性，它更需要公共政策的支持，更需要政府的投入与保障。在设施以及经费的投入上要加大政策执行的力度，加强对实施情况的监控，要建立健全社区教育的评价机制，对社区教育的办学条件、办学规模、教学内容以及办学效果进行评定，并与政府的绩效挂起钩来，作为评定各级政府工作的一项指标。比如在经费投入上，要认真落实社区常住人口人均不少于1元的社区教育经费标准。社区内各类企业要认真落实关于职工工资总额1.5%~2.5%用于职工培训的规定，积极开展在职人员培训。政策的成败很大程度上取决于政策执行的好坏，只有认真落实，加大投入，我国社区教育才会步上健康发展的轨道。3.4加强自治，构建政府介入与社区自发组织相结合的管理模式一般认为，公权力的介入对社区教育的组织化过程起决定性作用。实践证明，在我国社区教育发展初期，政府介入使社区教育的发展呈现出高效率的态势。但国外多年的社区教育办学经验告诉我们，公权力的作用虽然非常重要，但不是唯一的，办学主体的多元化与多样化可以促进社区教育更好地发展，相反，政府在社区教育中介入过多，容易管得过多、过死，容易产生长官意志和行政命令的失误。自下而上性是社区教育的一个重要特征，从社区教育的兴起历史上看，社区教育是在地区住民自发学习的愿望与意欲的驱使下形成的，以地区住民为主体而自主开展的一种学习活动，社区教育的主角应是社区住民自己。但目前，我国社区教育的开展多是以行政命令为主导，自上而下地推广。社区住民的参与度低在一定程度上会削弱社区教育在构建学习型社会中的作用，不利于社区教育贴近居民生活和需求，有碍于社区教育的发展。在我国社区教育经历了最初的启动完成制度化建设、进入自身的发展轨道之后，政府应适当降低介入的程度。可以充分利用国家和民间两方面的力量来共同参与和协同努力，构建政府职能部门参与的，以社区居民代表为主体的一种官民结合的管理模式。即政府职能部门对社区教育起支持、推进和援助的作用，而具体的企划、运营和实施，则应由类似社区教育委员会的机构来进行。这不仅符合终身教育所提倡的关于保障人的学习权的基本原则，同时也是建立学习型社会的基础。[3]注释：①参见1981年1月13日，国务院发文批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法的报告》（国发[1981]8号）；1