1(苏涵)大数据视角的“多规合一”规划编制探索

大数据视角的“多规合一”规划编制探索——以“大理市城乡统筹（四规合一）总体规划”为例云南省设计院集团苏涵2014.10——《规划师》·大理论坛交流发言一、背景二、“多规合一”的内涵三、大理的基本情况四、编制要点五、展望一、背景习近平总书记云南考察——争当生态文明建设排头兵十八届三中全会——划定生态保护红线中央城镇化工作会议——一张蓝图干到底，城市规划要保持连续性国家新型城镇化规划（2014—2020）——在“县（市）探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划“三规合一”或“多规合一”国家住建部——各省开展县（市）域城乡总体规划暨“三规合一”或“多规合一”试点工作二、“多规合一”的内涵目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”“争当龙头”的局面。1.规划的类型总体规划、区域规划、专项规划3.规划的层级关系2.规划的横向关系空间、非空间行政层级与技术层级上下脱节，整体与局部冲突部门规划互补、雷同、排斥1.我国现行规划体系2.“多规合一”的通俗认识通俗理解：“多规合一”即将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划,以及环保、产业、市政等专项规划的编制、实施进行融合。发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划“地方政府应该制定经济和社会发展规划”3.多规间的差异——法理依据差异“城市总体规划，应当与土地利用总体规划相衔接，建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”“城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要（规划），要求与土地利用总体规划衔接”国民经济和社会发展规划土地利用总体规划城乡规划宪法土地管理法城乡规划法根本法行政法4.多规间的差异——技术标准差异类别坐标系用地分类土地利用总体规划西安80坐标系统《市县乡级土地利用总体规划编制规程》;土地性质包含3大类10中类29小类城市规划地方坐标系统《城市用地分类与规划建设用地标准》;建设用地性质包含8大类35中类42小类5.多规间的差异——审批和管理差异差异国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划年度政府工作报告近期建设规划年度用地计划实施计划统计数据报告、检查遥感用地检测检测手段本级人大国务院、上级政府国务院、上级政府审批权限政绩考核规划修编用地指标调控保障机制约束性约束性强制性实施力度5年20年左右10-15年规划期限人大审议规划实施监督规划实施监督评价监督方式6.“多规合一”的本质:是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型；是基于城乡全域空间的衔接与协调；是平衡社会利益分配、有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。法定特性——缺乏独自的法理基础和技术规范，不具备法定规划特性，需要地方政府通过行政手段确定其法定地位与各规的关系——机构改革无法一蹴而就，多规合一将不会取代任何一项法定规划，也不会对原有任何一项法定规划进行重新编制（部分地区已开始尝试将城规和土规合并）规划期限——应以协调各行业规划期限为主，动态的进行规划更新，定期调整总体发展思路（目前存在学术争论）规划地位——是地方各类规划体系中的顶层规划，并建立各类规划的协同平台，提供前置的规划编制条件，指导一切地方规划的调整与编制。三、大理基本情况苍山洱海、脆弱的生态环境；滇西中心城市，州府所在地；古滇政治、经济和文化中心；国家首批历史文化名城之一；云南省旅游发展的核心之一；泛亚西线重要的节点和枢纽；面积1815k㎡，人口61万人。现行规划109份，规划多而不统的现象十分突出：行政边界、规划控制线、用地规模、基础设施与公共配套、地名冲突共计冲突斑块3358个，面积180k㎡主要是解决地方各部门规划自成体系、互不衔接、相互矛盾的问题，形成为地方政府决策、部门审批和实施管理提供整合规划信息支撑的“一张图”。通过“一张图”，形成目标一致、规划衔接、功能互补、统一平台、相互协调的规划体系。具体包含以下七项目标：七项目标四、编制要点1.总体构架确定大理市统筹全域、生态文明、产城融合、城镇上山、智慧城市、彰显品质的城乡总体发展战略。将各类规划的目标进行整合、形成多元化统一的目标体系。统筹城乡——城乡“一体化”示范区生态文明——生态和谐示范区产业先导——产城融合示范区历史文化——旅游改革示范区山水城市——人居环境示范区协同机制——规划管理示范区2.统一发展思路，确定总体战略3.统一技术标准数据平台：Arcgis；图纸标准：采用“1980西安平面坐标系”“1985国家高程基准”“高斯—克吕格投影”；用地分类：采用《城市用地分类与规划建设标准》。各部门按照各自行业标准编制的相关规划成果转化为此标准；数据格式：规范空间管控数据的属性内容、类型、字段长度等。ID内容名称类型格式1现状土地地类线PrLanduse_linePolylineSHP2规划土地地类线PlLanduse_linePolylineSHP3基本农田线BasicFarmland_linePolylineSHP……………4.建立基础信息平台在统一的坐标系统、高程基准、投影方式等技术标准下，将影像数据、行政区划界线、地形图、地理信息标注等入库形成大理市基础信息平台。影像数据行政区划界限地形图地理信息标注基础信息平台5.规划梳理入库将大理市已经编制的109项各类规划入库，梳理规划之间存在的矛盾和冲突点，研究提出解决方案，统一到“四规合一”的一张图上6.梳理事权归属梳理涉及大理市空间管理的职能部门27个，事权58项。在此基础上，形成“一张图”，做到“四规”同步编制、同步实施，动态对接、有效衔接。部门空间责权要素九线四区由政府各职能部门对大数据进行空间管控明确空间类型管控要求，强化管控落实，需自上而下的协调政府职能部门从整体层面，对大理市域空间进行综合引导、协调和控制与空间要素相对应的空间责权缝合数据易更新维护基础核心责权和空间要素的统一7.基于空间要素的四区九线的划定绿地范围控制线水域及保护控制线基础设施用地控制线历史文化名城及历史建筑保护范围线生态空间保护线水域及保护控制线基础设施用地控制线历史文化保护线安全防护线灾害防护线建设用地控制线公共设施控制线交通设施控制线（1）划定以对象目标为主的“九线”横向到边——全域的覆盖纵向到底——从宏观规划到微观规划绿蓝为生态保护要求，橙黑褐为用地发展控制要求，紫为文脉传承，黄粉红为一体化的城乡公共产品与国家(新型城镇化)要求的“三区四线”关系绿线——生态空间控制线划定依据：保护生态环境及安全、涵蓄土壤，提升环境质量，在《城市绿线管理办法》的基础上向生态资源保护及公共绿地延伸划定内容：苍洱国家级自然保护区，苍洱国家级风景名胜区，苍山国家地质公园，苍山保护界线，林地保护线，公园绿地，防护绿地等。蓝线——地表水体划定依据：依照水系的整体性、协调性、安全性和功能性，在《城市蓝线管理办法》的基础上向市域地表水系延伸进行划定内容：洱海保护线及滨湖湿地、入洱河流、水库、其他湿地及水域等。橙线——建设用地划定依据：合理满足城乡建设发展需要、集约节约使用土地、环境友好的原则进行划定内容：城镇居民点建设用地、农村居民点建设用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地等。黑线——灾害防护划定依据：降低各项潜在灾害对城乡发展造成的影响、确保城乡建设及选址安全包括：地质灾害防护线、地震断裂带及防护线、行洪通道褐线——战略安全划定依据：保障城乡安全格局、维持城乡居民最基本的生活、生产安全以及生活最基本需要的原则进行划定包括：基本农田保护线，水源地保护线、危险化学品仓储区、高压走廊控制线、生命安全通道。紫线——历史文化遗产划定依据：传承文化、保护历史遗迹、协调风貌控制，在《城市紫线管理办法》的基础上向市域传统村落及文物保护延伸进行划定包括：历史文化名城名镇名村（大理古城、龙尾关、喜洲、双廊、挖色、周城）的保护范围界线，文保单位、历史建筑保护界线、传统村落保护界线等。黄线——基础设施划定依据：区域协调、保障经济建设、人民生活需要、支撑城乡发展，在《城市黄线管理办法》的基础上向市域基础设施配套延伸进行划定包括：区域供水设施、区域排水设施、区域供电设施、区域供燃气设施、区域通信广电设施、环卫设施、消防设施、防洪设施和市政管线（以上各线均不含管线）。粉线——公益设施划定依据：公共服务均等、城乡公共服务统筹、社会资源合理配置、满足科教文体卫等社会事业发展的需要进行划定包括：文化设施、教育科研设施、体育设施、医疗卫生设施、社会福利设施、宗教设施及旅游服务。红线——交通设施划定依据：区域协调、满足城乡交通发展需求的原则进行划定包括：铁路、公路、港口、机场、管道、轨道交通、索道、慢行系统、交通枢纽、社会停车场的控制界线。（2）划定以控制引导为重的“四区”禁止建设区：人文资源中的禁止建设区、受自然环境条件制约的禁止建设区限制建设区：生态保育区、人文资源、重大基础设施布局、受自然环境条件制约的限制建设区适宜建设区：除禁止建设区、限制建设区和已建区以外的用地已经建成区：市域范围内已建成的城镇建成区和村庄居民点用地1.大数据库的建设主要包括原始数据、基础底图、空间整合要求三大部分。对各地块进行编码，建立属性表，对用地性质、建设项目、用地和建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、与九线的关系（涉及要素、是否冲突）进行统一规定，实现数字化管理和动态更新。2.规划管理平台的架构以规划信息数据库为核心，建立管理平台。平台主要包括三大版块：规划信息数据、规划信息中心、涉及空间管理事权的各部门终端。规划管理平台规划信息数据库规划信息中心各部门终端（含可移动查询终端）基础信息数据库规划数据库法律法规数据库空间管制数据库管理大理市规划信息数据信息中心与各部门链接终端网络化管理终端为各部门规划编制提供前置条件对完成规划入库、校验3.规划管理平台的使用规划编制：规划编制和修改规划，必须基于全域规划管理平台，规划编制前向规划信息中心报备；规划编制过程中与规划信息中心进行动态衔接；规划编制完成后，入库并公示，实现规划信息的动态更新。规划管理：管理全域空间要素，“九线”的各主导部门协调管理线内各要素，各要素部门负责其职权范围内空间要素的具体管理。行政决策：规划信息中心拥有大理市全域范围内的地理数据、规划数据及空间管控数据，决策者可根据这些数据科学的制定区域发展战略，以及科学的审批、落地、优选重大项目，化简行政审批过程。1.组织保障重点内容“多规合一”核心难点在于政府职能部门的协调而非技术方法，组织保障的重点在于：自上而下的督导与协调机制。如以工作协调领导小组的形式多方参与下而上的试点推动方式。促进机制体制和空间管理工作方法的改革创新做好政府部门间的沟通协调工作。上下级人民政府、上下级职能部门、平行职能部门、职能部门与上下级人民政府间的工作协调制定部门协作通则。将部门协作规则以地方法规或条例的形式由城乡规划委员负责颁布并负责实施，各职能部门须在协作规则的要求下开展相关工作。大理市国土空间事权按照部门管理的层级可以划分为部门内部、部门之间和规划委员会（市级）三个层面•部门内部事权包括同一部门管理单个（或多个）“九线”要素对应的规划或者管理权限；•乡镇一级对空间事权的诉求向“九线”对应的管理部门申请。部门内部•包括两个或多个部门管理及参与管理同一(多个)“九线”要素对应的规划或者管理权限部门之间•包括由市政府直接管理的一个或多个“九线”要素对应的管理权限；•也包括市级以上政府重大项目选址等的管理权限。规划委员会2.以责权为导向、面向实施的空间要素划分•主导部门水务局，参与部门洱管局。蓝线•主导部门环保局，参与部门林业、规划、国土、园林和苍山。绿线•主导部门国土局，参与部门发改、水务、粮食和农业。褐线•主导部门国土局，参与部门有发改、水务、粮食和农业。黑线•主导部门规划局，参与部门国土、工信、旅游、创新工业