昆明市轨道交通工程建设与运营管理的建议_

关于昆明市轨道交通工程建设与运营管理的建议二○○八年八月武汉1目录一、城市轨道交通工程简介..................................................................................................................1（一）城市轨道交通工程的基本组成.............................................................................................1（二）城市轨道交通工程的规划、设计与实施.............................................................................3（三）城市轨道交通工程建设管理模式与组织机构.....................................................................4二、昆明市轨道交通工程建设管理机构的建议.................................................................................13三、昆明市轨道交通运营组织机构、定员与人才培养计划.............................................................23四、城市轨道交通常用术语中英文对照表.........................................................................................331关于昆明市轨道交通工程建设与运营管理的建议一、城市轨道交通工程简介（一）城市轨道交通工程的基本组成作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，城市轨道交通具有能耗低、污染少、效率高，乘客乘坐安全、舒适、方便、快捷等显著的特点。城市轨道交通可以定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”目前国际上轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、低地板有轨电车以及中低速磁悬浮等多种类型。城市轨道交通工程是一个庞大的系统工程，其制式繁多，系统组成复杂，接口多，技术先进，造价高。它通常可以分为土建、轨道、车辆、机电系统等部分，如图1所示。需要提请注意的是：地铁车辆涉及的专业面广、专业性强，新技术、新材料、新工艺、新设备应用多，要很好地考虑安全疏散及人性化设施的设计，很好地协调集成商和各分包商之间的技术联络，很好地协调车辆和土建、通信、信号、空调通风（环控）、供电工程、接触网、屏蔽门（安全门）、行车调度等专业间的技术接口，因此，车辆工程是轨道交通系统重中之重的一项工作，要高度重视车辆招标工作的组织和策划，及早做好全面的准备。2图1城市轨道交通工程基本组成图3（二）城市轨道交通工程的规划、设计与实施城市轨道交通项目规划、设计工作有其自身的特点，主要表现在4个方面：①工作界面复杂。涉及已建和在建项目之间、城市建设和城市规划之间、各系统设计之间、各工点设计之间、系统与工点之间的技术问题和接口处理；②协调困难。设计单位在设计工作中不仅需要与规划、市政、供电、消防、交通、通讯等部门进行协调，还需与业主、设计监理或设计咨询单位及其它相关单位之间进行协调；③专业系统多而复杂、接口问题多。城市轨道交通项目是涉及多个专业的系统工程，各专业既独立又存在许多接口关系，均需在设计过程中加以协调和解决；④设计服务期长，不确定因素多，期间因设计边界条件改变、施工现场条件变化、不可抗力、设计缺陷等各种主客观因素需进行设计变更和现场服务。设计工作的以上特点表明了轨道交通工程设计管理工作的难度和重要性。建议推荐采用设计总承包的管理模式，各相关单位关系示意图，见图2所示。4图2轨道交通工程设计总承包相关单位关系图（三）城市轨道交通工程建设管理模式与组织机构1．城市轨道交通工程项目建设条件和审批程序近年来，为保证中国城市轨道交通工程建设稳步推进、健康、有序和可持续发展，国务院出台了一系列方针政策。其中，2003年9月27日，国务院办公厅下发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号文，以下简称“通知”）。《通知》指出：城轨交通项目具有一次性投资大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差的特点。因此，发展城轨交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，合理控制建设规模和发展速度，确保与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展或过分超前。现阶段，申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，5规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持。同时，《通知》还要求加强城轨交通建设规划的编制、审批工作，严格项目审批程序。所有拟建设城轨交通项目的城市（以下简称拟建城市），应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城轨交通建设规划，明确远期目标和近期建设任务，以及相应的资金筹措方案。近期建设规划由发展改革委会同建设部组织审核后报国务院审批。城轨交通项目的审批，要依据国务院批准的建设规划进行。拟建城市要根据国务院批准的城轨交通建设规划开展项目前期工作，近期建设规划中的各单项建设项目仍按现行基建程序组织进行审批。原则上，城轨交通项目的资本金须达到总投资的40%以上。对社会保障资金有较大缺口、欠发教师及公务员工资、政府投资项目在建规模过大，与其筹资能力明显不适应的城市，其城轨交通项目不予批准。城市轨道交通近期建设规划审批流程见图3所示。2005年9月23日，国务院办公厅转发建设部、发改委、科技部、公安部、财政部、国土资源部6部委《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发〔2005〕46号文，以下简称“意见”）。《意见》指出：城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施。6改革开放以来，中国城市公共交通有了较快发展，但随着经济社会发展和城镇化进程的加快，一些城市交通拥堵、群众出行不便等问题日益突出，严重影响了城市发展和人民群众生活水平的提高。优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段。在谈到“充分发挥规划调控作用”时，特别强调：①科学编制公共交通规划；②保障规划的编制和组织实施；③建立健全法律法规和标准体系；④有序发展城市轨道交通。城市轨道交通建设要坚持量力而行、有序发展的方针，与城市规模和经济发展水平相适应。图3城市轨道交通近期建设规划审批流程图2．国内主要城市轨道交通工程建设管理模式从1965年北京建设我国第一条地铁线开始，我国城市轨道交通事业已走过了40多年的历程。目前我国已建成轨道交通通车里程较长、建设规模较大、强度较高的城市主要集中在北京、上海、广州，因而，这三个城市的轨道交通建设管理模式与经验，在我国具有一定的代表性，颇具借鉴价值。（1）北京地铁建设从建设、运营“二合一”到投资、建设、运营“三足鼎立”71969年建成通车的北京地铁一期工程及1984年建成的北京地铁环线，其建设模式是20世纪70年代所广泛采用的“建设指挥部”体制。1989年，北京地铁复八线动工，l999年9月28日建成通车。2001年以前，北京地铁建设运营的特点是：国有独资、政企不分；建设和运营合一，高度集中；执行低票价政策，通过政策补贴亏损的运营。2002年初，北京市对地铁建设与运营体制进行了改革，成立了北京地铁集团有限责任公司，负责北京地铁规划及建设资金筹措；成立了北京地铁建设管理有限责任公司，负责北京全部城市轨道交通线的建设；成立了北京地铁运营有限责任公司，负责建成后的轨道交通的运营管理。2003年l1月，为适应社会主义市场经济体制的要求，适应北京市基础设施领域不断发展的需要，北京城市轨道交通领域又进行了一次改革。原北京地铁集团有限责任公司，转制变更成北京市基础设施投资公司，主要承担包括城市轨道交通在内的市重大基础设施的融资还贷，并参与市重大基础设施规划；相应地，北京地铁建设管理有限责任公司变更为北京市轨道交通建设管理有限公司，与基础设施投资公司的关系为契约关系，具体负责轨道交通新建线路的初步设计、施工设计、施工队伍、车辆设备的招标、评标和决标，组织轨道交通新建线路的土建结构、建筑装修和设备安装工程的实施，组织轨道交通新建线路的系统调试、开通、验收直至交付运营；而北京地铁运营有限责任公司则变更为北京市地铁运营有限公司，根据与基础设施投资8公司所签订的委托运营协议及相关合同，具体负责对北京地铁线路进行运营管理。基础设施投资公司与“城铁”公司（13号线）、“八通”公司（八通线）等新线项目公司的关系是：基础设施投资公司作为市一级重大基础设施投资平台，是新线项目公司的主要股东，依股权对新线项目公司实施管理。（2）上海地铁建设经历曲折，昀后回归投资、建设、运营、监管“四合一”1990年1月，上海地铁1号线开始建设，历时5年，1995年4月上海地铁1号线建成。该工程主要利用外国政府贷款和商业贷款，市政府委托政府投资公司负责借债、投资和还贷。1999年9月，上海地铁2号线建成。该项目按照市区两级财政、两级事权，由市、区两级投资主体承担并各自负责借债和还贷。“十五”期间上海每年平均建设轨道43.6公里，这一速度不仅远高于西方城市，而且比汉城的建设速度也要高出近一倍，以每公里平均造价4亿元计算，需要总投资872亿元，约占GDP的2.5％。要实现这一目标，必须改革由原上海地铁总公司一家投融资的模式，为此，2000年4月上海市政府决定深化投融资体制改革，实施了轨道交通投资、建设、运营、监管“四分开”的体制改革，强化政府公共投资功能和投资引导功能，推动轨道交通建设与运营逐步走向规范、有序、合理的市场竞争，同时建立起政府有效的监管机制。按照“四分开”原则，新组建的申通集团作为上海轨道交通的政府投资主体，按照轨道交通项目“谁投资、谁所有、谁得益”的投资9原则，在资本金逐步到位的情况下，对“十五”建设项目，由市区两级政府共同出资，分别组建项目公司。项目公司实行资本金制度，按项目投资总额30％～35％的比例确定，申通以现金投入，沿线各区主要以动迁费和车站土建资金作价入股，项目公司凭借良好的资信和轨道交通产品生命周期长的特有属性，积极筹措银行贷款并拓宽融资渠道，形成市区两级政府共同推进，多元化的投资格局。在上海轨道交通建设领域，目前已由上海地铁建设公司、久创建设管理公司、上海港铁建设管理公司、中国铁道建筑总公司四家总承包商共同竞争，其中上海港铁的投资方之一是香港地铁有限公司，这意味着上海轨道交通建设管理向境外资本敞开了大门。在地铁运营管理领域，2002年8月现代轨道交通运营股份公司获得了即将投入运营的轨道交通5号线（莘闵轻轨）的经营资质，打破了上海地铁运营公司独家运营的垄断局面。而政府的主要职责是进行政策引导和监督管理，制定行业规范、编制轨道交通网络规划和专业规划、核实票价、推动轨道交通投资的多元化并创造一个公开、公平、公正的市场竞争环境，使建设、运营不断适应市场化要求，实现轨道交通“投资－建设－运营－回报－投资”的良性循环。上海市推行“四分开”投融资体制改革的意义在于：政企分开；产权清晰，出资人到位；投融资良性循环；契约经济关系；项目管理走向社会化、专业化。随着上海轨道交通网络规模的不断扩大，原有的投资、建设、运营、监管“四分开”体制面临挑战，必须努力探索建立轨道交通网络10的统一指挥和协调运转机制（“网运分离”）。因此，投资、建设、运营、监管“四分开”体制运行四年后于2006年再度合并。（3