农村土地资源浪费的现状与对策(张卫宁)

我国农村土地资源的问题与对策①中文摘要：我国土地资源浪费严重，在人地矛盾激化的今天，如何节约土地资源成为关键。本文着重论述被城市规划所相对忽略的农村土地资源的利用，并且提出可能的解决方案。关键词：土地资源，城乡规划，农村土地利用状况，宅基地，城乡统筹发展引论土地是人类赖以生存的基础，是人类社会得以发展的重要物质保证。合理地开发利用土地资源，对于我国可持续发展战略的实施起着至关重要的作用。长期以来，由于我国建设发展的中心在城市规划区内，农村居民点的建设由于缺少资金和规划引导，加之管理不到位，基本处于自发状态，导致农村土地资源浪费严重。与此同时，许多发展较快的地区，土地供给却不能满足各项建设的需求，土地供需矛盾日益尖锐。我国“十一五”规划中明确指出，在建设社会主义新农村的过程中，要“搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地”。国土资源部紧接着也发出了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》以及《关于依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》。因此，如何节约农村土地资源成为关键，探索针对各地区人口与社会经济发展的实际和当前农村土地利用资源的现状与问题，寻找适应国情的土地资源可持续利用道路，有重要的理论和实践意义。一、城市和农村土地资源集约利用的潜力对比我国对城市市民与农村人口的居住用地规定了不同的政策，城市市民的居住用地使用权的获得是通过购买或租房实现的，而农村则采用“宅基地”政策，农民通过合法程序可以获得集体土地使用证。二者不仅获得方式不同，人均用地的标准不同，其对土地的使用期限也不同。通过对比研究，便可发现，农村宅基地具有极大的挖掘空间。(一)中国的农村和城市的居住用地面积对比数千年来，农村的建设布局方式从未改变，一直保持着相对粗放的土地利用方式。农村居民习惯了以单门独院和平房为主的居住方式，浪费了大量土地。我国历年城市与农村人均居住面积对比见表1。表1及表2显示，我国历年城市与农村人均居住面积有逐年增长的趋势，但农村始终较城市高出２－３倍。1998年城市人口为37942万，人均居住面积达9.3平方米，而农村人口为86868万，占总人口69.6％，人均居住面积达23.7平方米。以山西省为例，1996年５个地级市人均占地119平方米，农村人均占地则达192.93平方米。①中南财经政法大学投资系副教授，张卫宁表1我国历年城市与农村人均居住面积对比单位：平方米/人199019911992199319941995199619971998城市人均居住面积6．76．97．17．57．88．18．58．89．3农村人均居住面积17．818．518．920．720．22121．722．423．7资料来源：中国中小城市网表2农村居民家庭住房情况有调查，济宁市农村总人口526万人，农村居民点用地130.5万亩，人均居住用地164平方米，大大超过国家、省规定的人均120平方米标准。①据统计，我国村镇建设用地总量是我国城市建设用地总量的约4.6倍，农村居民点用地高达16.4万平方米，接近河南省的总面积，人均用地185平方米，远远超过国家规定的150平方米水平。农村土地利用集约化程度偏低在全国各地都比较突出。北京市2003年农村居民点占地面积842平方米，人均建设用地面积达到265平方米左右。根据苏州卫星影像的判读，苏州人均建设用地面积达到206平方米，均大大高于国家标准（50－150平方米/人）②。城市经济的发展和人口的不断增加，客观上要求城市建设用地增加。因此必须通过城乡统筹规划以优化土地资源配置。(二)产业结构变化造成的闲置土地状况改革开放30年，中国经历了沧海桑田般的巨变。昔日农田，往往己是高楼林立。来自建设部的统计数字显示，到2007年底，中国城镇人口己从改革开放之初的1.7亿人达到5.77亿人，城镇化水平也从不到18%增长到近44%。中国已经进入快速城市化时期，农村居民基础人群大量涌进城市，就业结构发生根本变化，导致农村住宅空置，人口结构老年化，农民职业非农化等现象普遍存在，大量农村土地闲置，出现了“空心村”；与此同时，随着农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，致使不少院落、老的住宅都是“人去房空”，新房子又把正在耕种的良田侵占。从村外看，新房一排一排、红墙绿瓦；到村里看，旧屋一座一座、残垣断壁、污水肆流！“说村不是村，有院没有人。地不是地，草有半人深”，就是“空心村”的真实写照。这种外实内空的“空心村”，在全国大部分地区都不同程度地存在着，而且不少地区的农村正在加速走向“空心化”。据《对湖南永州市农村的调查与思考》中作者老家所在的毛坪头村约300户，从1995年以来，建了约250座新屋，其中70％以上是占用良田或耕地建成的，而对老屋进行改造或拆掉重建的不到30％，村中目前废弃的老屋（无人住或只作废旧物品存放地）大约70－80间，这些老屋连同其间的路和公共活动区占地约80亩（老屋都比较大）。临近的土桥头村约500户人家。从1995年以来，共建了约400座新屋。由于该村靠山，故占用的良田或耕地数较之毛坪头村为少，但新屋大多数是环村往外扩张的，对于老屋的改造或重建亦不到30％，该村的老屋大约130间，占地约150亩。而调查的同乡的另外两个小村（每村的户数都不到100）也不同程度地存在“空心村”现象。其他镇及临近县的村落也普遍存在“空心村”现象，而且“空心化”比例前面的调查所得基本类似。笔者上网查询关于“空心村”现象的相关①朱绍昌.济宁市合村并点促进节约集约用地的实践[J].中国土地，2006（5）②朱郁郁孙娟.迁村并点的思考，规划50年——2006中国城市规划年会论文集：社会主义新农村建设信息，可以看出我国大部分地区的“空心村”现象都比较严重，如：邯郸县90%以上的村不同程度地存在“空心”现象……据统计，全县225个村中，“空心村”面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的1/3左右。再如：河南省存在大量的“空心村”、闲置砖瓦窑和工矿废弃地。据相关部门调查，此类闲置荒废土地，河南省就有200万亩以上。还有：济南市农村居民点内部闲置土地比重高，土地利用率低，据有关部门进行的不完全统计显示，全市农村居民点内部约有10.66%的土地处于闲置状态，总计达6814公顷……而且，情况大部分都和前面的调查总结相似。“空心村”造成了土地资源的巨大浪费。河南省闲置的“空心村”土地达250万～300万亩，这些土地如果有效利用起来可以满足该省3～5年的经济发展用地需求，如果作为国家基本耕地保护起来并投入农业生产，可以增加60万户农民的耕地需求，每年至少增收150万吨粮食（按水稻计算）①。这仅仅是一个省的保守估算，全国的情况可见一斑。综上所述，农村有很多闲置的土地，近年来还在不断堆积，远远多于城市中可以集约利用的土地。要做到集约利用土地，缓解人地矛盾，事半功倍的方法是从农村抓起，进行资源整合，化零为整。二、农村土地资源浪费现状及问题分析全国有2亿多农村家庭，几乎每一个家庭的宅基地（包括庭院）面积都是城市住房面积的3倍以上。国家的宅基地划拨标准是每户0.25～0.3亩之间，也就是200平方米左右。②同时宅基地上的建筑基本为平面展开的单层或双层，不像城市的商品住房都是至少多层的高密度建筑，这导致了城市人口住宅占地面积等于实际居住面积除以住宅层数。农村人均住宅占地面积与城市人均住宅占地面积严重失衡。主因在于农村土地中宅基地的政策导致大量土地浪费。然而不仅如此，“空心村”的出现导致的大量宅基地的闲置以及“宅基地的批新不丢旧”，已经成为农村土地资源浪费的元凶。（一）问题1：闲置大量宅基地闲置的主要原因在于大量“空心村”的出现。空心村的大量出现，则是由于城市化进程的加快。中国已经进入快速城市化时期，每年约有400万农村人口进入城市。同时我国目前有1.2亿进城务工农民，进城务工人员已经占我国制造业和服务业人员总数的50％以上。农村居民基础人群大量涌进城市，而富裕起来的农民纷纷进城购房定居，成为城市居民，他们通过合法途径取得的农村宅基地却不能公开合法地转让出去，处于闲置状态，造成了资源浪费。据2004年对四川省双流县中和镇的典型调查看，该镇新民、朝阳、化龙三个村地处中和镇城区外缘，城镇化水平较高，三个村的基本情况见表3。表3双流县中和镇宅基地情况调查表①范远超，“空心村”掏空了农村，生态警世录②范远超，“空心村”掏空了农村，生态警世录从表3可以看出，三个村土地利用粗放，土地空置面积大，房屋空置率高。村内空闲地总面积260.4亩，占居民点用地总面积的30.8%;空置住宅468户，空置比例为19.4%。空置住宅面积83.71亩，占宅基地总面积的14%。与此同时，宅基地超标准占地现象普遍、比例较大。中和镇三个村超标准占地总面积251.6亩，占宅基地总面积的42.7%.人均村民居住用地67.87平方米，是当地宅基地面积标准的2.7倍。（二）问题2：批新不丢旧根据现行法律法规规定，农村宅基地由村集体组织按各省规定的户均标准，从村集体所有的土地中采用无偿、无使用年限的方法划拨给村民使用，村民对宅基地只能自用，不能进入土地市场进行公开转让，也不能用于抵押或出租。随着我国市场经济体制的建立，现行的农村宅基地管理制度已引发了许多问题。1.农村宅基地管理比较混乱，“一户多宅”现象严重根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地标准不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地。由于大部分农村缺少科学严密的村镇规划，村组干部对村内的空闲地和旧宅基地，未能及时进行开发整理，长时间由原户居住，同时对这些占新不退旧的村民没有建立约束制度。在对西南航空港街道办事处桂花堰社区的调查中①，发现这个社区普遍存在着“一户多宅”的现象：由于自己的耕地已经被征用，而耕地的失去也使农户普遍认为自己还居住在耕地附近老的宅基地里已经毫无意义，为了自己更好的找到就业机会和做生意的机会，他们由村里规划统一搬到了现在居住的居民小区，与此同时老的宅基地村集体组织也并没有进行收回和开发利用。①付娆，“农村宅基地:主要问题与对策建议――对四川省双流县的实证分析”《农村经济》2008、1据《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市青云店镇的调查统计，该镇户均宅基地1.2亩，户均1.15个宅院(按“一户一院”标准，超出1400宗)。经综合统计，该镇超标准占地面积占宅基地总面积的59%。在调查中①，我们发现随着农村居住条件的改善，农民出现了建房搞潮，农村宅基地一户多宅现象也逐渐成为宅基地管理中较为突出的问题，在一定程度上影响了农村用地秩序。出现大量的新宅基地建成并居住，但旧宅基地依旧占用;新宅基地建成，旧宅基地废弃，旧房屋未拆除或部分拆除。2.法制意识淡薄，把土地的使用权误认为所有权实际上，自从1993年国家取消宅基地有偿使用费、宅基地超占费后，许多农民已经不知宅基地使用权与所有权的区别了。由此造成了建房的随意性，建筑设计和选址不合理，房屋四周空余地过大，加上“空心村”造成的大量闲置宅基地，使得农村实际户均宅基地面积远远超标。有些地方平均每户宅基地达3亩，是国家宅基地划拨标准的10倍。如果仅按每个农户占地0.5亩来算，每户浪费土地0.25亩，2亿农户就浪费了0.5亿亩土地，这是一个巨大的数字。1996～2005年全国耕地从19.5亿亩减少至18.31亿亩，十年间净减1.19亿亩，平均每年减少1000余万亩。而从2亿农户的宅基地面积对比看出，治理“空心村”，整顿规划村庄建设，可以节约出数量惊人的土地。以河南省周口市为例，目前这个市农村户均宅基地0.8亩，如果降到河南省要求的0.25亩的水平，可整理出土地96万亩，相当于一个百万人口大县的耕地面积。有调查显示②，农民对宅基地所有权的认识是模糊的，其中，45.52%的农民认为宅基地是农村集体所有财产，