从同质异体到同质同体：改革开放以来我国党政关系治理变迁论略

龙源期刊网从同质异体到同质同体：改革开放以来我国党政关系治理变迁论略作者：胡庆亮郭文亮来源：《理论导刊》2019年第04期摘要：党政关系是国家治理现代化的核心问题。科学合理、和谐有序的党政关系不仅关乎一个政党的健康发展，而且影响到一个国家的长治久安。改革开放初期，中国共产党大力倡导“党政分开”，这主要是对历史问题作出的回应。然而，这种同质异体取向的政治体制改革，在实践中也带来了诸多新问题。十八大以来，在深化党和国家机构改革的过程中，“党政分工”应运而生，这为解决现实问题提出了新的党政关系模式，其背后彰显了同质同体的价值选择。从长远来看，科学融合、合理分工的党政关系具有更广阔的发展空间，也是国家治理现代化的必然选择。关键词：党的领导;党政关系;同质异体;同质同体;国家治理现代化中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）04-0004-05基金项目：广州哲学社会科学“十三五”规划课题“十八大以来中国共产党执政形象构建与传播研究”（2017GZGJ51）。作者简介：胡庆亮（1978-），男，山东安丘人，佛山科学技术学院马克思主义学院副教授，研究方向：政党与国家治理现代化;郭文亮（1953-），男，湖南常德人，中山大学党史党建研究所所长，教授，博导，研究方向：中共党史与党的建设、马克思主义中国化。自政党政治产生以来，围绕党政权力分配与运行的理论创新和实践探索一直没有停止。然而，囿于文化传统、历史境遇、现实状况等主客观因素，中西方在党政关系治理方面存在很大差异。事实上，党政关系有广义和狭义之分，前者通常泛指政党与政治系统的关系，后者往往聚焦于执政党与政府的关系。同样，对中国而言，党政关系也有着不同的解释和理解。本文所说的党政关系特指执政党与政府的关系。回顾和梳理改革开放以来我国党政关系的发展和变迁，对推进党的建设和国家治理现代化都具有重大意义。一、党政关系：国家治理现代化的核心问题在有关现代政治文明的讨论中，党政关系是一个不能回避的话题。从历史上看，西方国家较早地确立了政党政治，在党政关系方面进行了深入探讨。其中，最具代表性的当属布隆代尔的研究。根据政党和政府之间“相互独立”或“相互依赖”的程度，他把政党与政府间的关系分为“政策制定”“职务任命”“政治恩赐”三个不同层次[1]，为人们了解和理解资本主义国家（主要指欧洲）党政关系提供了重要参考。此外，西方政党的范畴比较宽泛，既包括政府中的政党，也包括议会内外的政党。就执政党而言，党政关系表现出更为明显的复杂性：一方面，执政党的龙源期刊网阶级属性与政府的公共属性之间存在矛盾;另一方面，政府中的政党、议会中的政党、议会外的政党之间也存在矛盾。我国的党政关系与西方不同，这种不同不仅体现为执政党深深嵌入政府之中，更重要的是政府的施政理念、施政规则、施政机制、施政效率等都与执政党息息相关。执政党在为政府奠基的同时，也为其做了顶层设计和具体设置。正是从这个意义上说，党政关系是国家治理现代化的核心问题，不仅直接关乎政治运作的效率与稳定性，而且决定了国家治理的质量与水平。西方如此，中国尤然，原因有三：其一，政党建政。近代以来，伴随经济社会的不断进步，政党政治在西方世界率先形成并得到不断发展。其中，国家是基础，为政党的产生和政党制度的形成提供了厚实的土壤，即“国先党后”。这种情况在中国则表现不同，无论中华民国还是中华人民共和国，都是政党领导政治革命的产物。这就使得国家在后续发展中，必然被打上深深的政党烙印。纵观新中国不同时期，党史和国史之间并没有一条泾渭分明的界限，它们实际上就是一部中国共产党领导中国人民建设国家的历史。可以说，有什么样的执政党就有什么样的国家，中国共产党的现代化程度决定了国家治理现代化的程度。其二，制度建构。新中国成立伊始，我国就确立起中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。中国共产党是执政党，民主党派是参政党，这种明确而稳定的制度安排使得执政党对国家的型塑不是一时一地而是长期和广泛的。换句话说，制度的稳定性为执政党提供了自由发挥的广阔空间，而不会有轮流执政的顾虑。这决定了我国党政关系在实践中不可能出现大开大合的局面。事实也证明，在践行“立党为公、执政为民”的执政理念过程中，政府作为最大和最有效的施政平台，自然成为执政党延长的臂膀。其三，执政实践。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导”[2]，这是以习近平同志为核心的党中央关于中国共产党历史地位的两个全新论断。改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化。这种变化，是一个国家从封闭走向开放、从计划走向市场、从人治走向法治、从管控走向治理、从求生存走向谋发展、从落后走向先进的过程，是中国共产党不断加强和改善自身建设，不断调整党政关系、优化权力配置的结果，充分证明了“办好中国的事情关键在党”的论断。二、同质异体：改革开放后我国党政关系改革的实践探索新中国建立前，对中国共产党来说，党政关系并非其关注的要点。作为一个局部执政的党，主要任务在于赢得革命胜利。因此，党政关系到底如何设定，取决于形势的整体变化和目标的實现程度。但是，正如制度的建构具有偶然性一样，制度的施行也具有自己的特性——路径依赖的惯性。这一点在建国前后体现得非常明显。1942年9月，毛泽东在《关于统一抗日根据地党的领导及其调整组织间关系的决定》中创造性地提出党委一元化领导的设想。这种在抗战最艰苦阶段确立起来的领导模式，对整合力量、提高效率发挥了积极作用。革命成功后，随着新生政权的不断巩固，党的领导人对党政权力的分配和分界的认识也有了转变：党组织不能从外部直接指挥政府，党的领导须通过政府组织实施;党不能直接向群众发号施令，须通过党在政府中的党员贯彻执行。然而，由于种种原因，党政军一体模式不仅持续存在，而且一步龙源期刊网步得到扩张。例如，1951年3月中共中央下发《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》规定，政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划均须事先请示党中央，并经过中央讨论和决定或批准以后方能执行。又如，1953年5月政务院发出的《关于中央人民政府所属各财经部门的工作领导的通知》规定，各财经部门的工作分别由高岗、陈云等五人领导，且分设五个办公室直接对党中央负责，总理办公室只在其中发挥协调作用。结果，党直接指挥各项工作，政府原有的组织被分割、权力被削弱，逐渐成为一个空壳。及至后来，以党代政、党政不分成为一种普遍现象。“文革”结束后，以邓小平为核心的第二代中央领导集体在总结历史经验的基础上对党政关系做了深刻反思。在党的十一届三中全会上邓小平指出，“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”[3]在这种背景下，同质异体的“党政分开”成为政治体制改革的目标取向。所谓同质异体，就是党和政府在指导思想、根本立场、执政（施政）理念、政策走向等保持一致的基础上，按部就班、各履其职、各行其是。1982年宪法明确规定，国务院是最高国家行政机关，实行总理负责制，这为党政分开创造了必要的法律前提和制度支撑。1986年9月至11月邓小平在关于政治体制改革的一系列讲话中再次指出，“我们提出改革时，就包括政治体制改革”;“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革”;“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[4]1987年“党政分开”被写入十三大报告：“近几年来，我们在改善党的领导方面做了不少工作，取得了一定成效，但是長期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。”[5]然而，由于1990年前后国内外形势发生了巨变，“党政分开”也饱受争议，成为当时政治思想争论的焦点之一。许多人指责这实际上等于放弃党对政府、人大、司法、国有企事业单位的领导权，结果必然是削弱和虚化党的领导地位。自此之后，党政分开逐渐从官方主流话语中消失。然而，对党政分开的讨论在理论界并未停息，相关实践也没有因此而绝迹。但不幸的是，最终的结果正如当初批评者所言，可谓一语成谶。此后，政出多门、党政矛盾频发的现象日益突出。这其中，既有高层党委和政府权力不清造成的分歧，也有诸如村主任和党支部书记之间分工不明导致的纠葛。凡此种种，不仅影响了党政部门的办事效率，相互推诿、扯皮时有发生，导致执行力不足;而且降低了社会公众的获得感、幸福感、满足感，最终损害的是党的执政合法性基础。一言以蔽之，同质异体的改革取向在实践中带来诸多新问题，最终在某种程度上导致了异体异质，新一轮改革势在必行。三、同质同体：新时代我国党政关系治理的理论逻辑从延安时期毛泽东与黄炎培著名的“窑中对”开始，破解历史周期率一直是中国共产党强烈的问题意识。这要求党必须进行持续的理论创新，并打造长期执政的制度基础，不断推进国家治理现代化。有鉴于此，十八大以来，党中央大刀阔斧地推进党政关系治理，《深化党和国家机构改革方案》即是最直接的成果。龙源期刊网作为唯一和长期的执政党，中国共产党具有强烈的历史使命感。它不仅不断为自身建设提出新举措和新要求，而且为中国设计了新的宏伟蓝图。进入新时代，为适应新形势、解决新问题，党开展了一系列改革，如反腐倡廉、加强作风建设、健全党内制度法规等，有力提升了党的执政形象;但这只是执政党功能的结构性表达。事实上，按先后顺序，功能决定结构，结构实现功能;结构一旦设定，则结构决定功能，功能体现结构。从长远来看，科学合理的体制结构才是制胜的关键。新一轮党政关系治理正是基于这样的逻辑——同质需要同体，同体才能更好地同质。这可称之为“同质同体”的党政关系，即党政融合，协同联动，同向发力。究其原因，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界上最大发展中国家的国际地位没有变”，“我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战”[2]。而解决这些疑难，首要在于权力的组织分配和空间分布。这既是一个基础性问题，也是一个结构性问题。从这个意义上说，“同体同质”正是执政党对自身发展和国家治理做出的制度创新。与此同时，正如王岐山所言，在中国历史传统中，“政府”历来是广义的，承担着无限责任。“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”[6]甚至毫不夸张地说，连村委会、居委会等基层群众自治组织，也被大多数人认为是“公家”“政府”“公务员”“党的人”。在这种政治认知大背景下，无论现实社会中经济、政治、文化、社会、生态等宏观领域存在的问题，还是日常生活里具体事务方面出现的状况，最后的矛头都将指向执政党。换言之，党政分开更多的是一种政治寓意的表达，党政融合才是政治实践的迫切需要。这样做，至少有两大好处：第一，从实践上回应集中力量改革攻坚的要求。但凡改革从来都不可能一帆风顺，中国的改革亦不例外。当前，中国改革面临三个亟需解决的问题：一是“塔西佗陷阱”;二是“中等收入陷阱”;三是“修昔底德陷阱”。为此，需要从“党内治理”“国家治理”“全球治理”三个层面进行探索实践。其中，“三大治理”构成了一个层次分明的环状结构，最核心的无疑是党内治理。“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”[2]党政同体的权力架构，最大限度地实现了权力的集中，为跳出“三大陷阱”提供了动机和能力。第二，从理论上提供“四个自信”的重要支撑。自信是个体对自我的一种乐观判断和积极感受，是干实事、做事业的情感动力，源于主客观两方面的统一。中国特色社会主义道路、理论、制度、文化，将理想与现实统一起来、目标与过程统一起来、进取精神与科学态度统一起来，代表了中国社会发展的大趋势，是被实践