环境影响评价中的公众参与

环境影响评价中的公众参与【摘要】:公众参与作为贯穿环境影响评价的一个重要环节受到人们日益重视，本文在首先回顾了国内外公众参与环境影响评价的发展，然后将我国现行的公众参与环境影响评价情况与国外对比，最后分析了我国环境影响评价中公众参与存在的问题并针对其提出建议。【关键词】:公众参与环境影响评价随着现代工业的迅猛发展，环境问题已成为威胁整个人类社会存在的根本问题。在现代科学技术所带来的巨大且不可逆的环境损害方面，与损害以后再恢复的救济对策相比，国际社会已经认识到“防患于未然”是更为有益的解决问题的方法。在预防、控制和减轻人类开发活动造成环境不良影响的各项工作中，环境影响评价就是以预防事后环境损害为目的一项行之有效的法律措施。自从美国首先规定了环境影响评价制度以来，公众参与一直是它的法制精神和制度设计的核心。与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，长久以来，中国环境影响评价工作主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价，而公众参与在环境影响评价过程中恰恰是一个最薄弱的部分。令人欣慰的是，不久前，我国也在《环境影响评价法》中写入了有关公众参与的规定，从法律上给公众参与坏境影响评价以支持。一、公众参与环境影响评价的发展(一)国外公众参与环境影响评价的发展20世纪六七十年代环境影响评价产生后，公众参与作为其中一项重要内容在此后逐步形成。1969年，美国在将环境影响评价纳入《国家环境政策法》时就开始注意在环评过程中听取受影响者的意见；联合国环境规划署在1978年提出的环评基本程序中也提出了公众参与内容；1981年l0月，世界银行也将公众参与作为它的一项政策予以实施，并将其写入《工作运行指令》中，1993年3月，亚洲开发银行也提出了公众参与方面的要求。此外，20世纪70年代后，美国、加拿大、日本、欧盟、荷兰、俄罗斯等许多国家和地区先后颁布的环境影响评价法中都确立了相应的公众参与制度。(二)中国公众参与环境影响评价的发展1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》首次把环境影响评价制度引入我国。但此后国家的法律法规对公众参与环境影响评价几乎没有提及。直到1991年后，公众参与环境影响评价才得到了相关部门专家的重视。我国公众参与环境影响评价简要情况见下表。表1公众参与环境影响评价在我国的发展情况序号时间事件相关内容重要意义11996《环境噪声防治法》摸索阶段21998《建设项目环境保护条列》第13条规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”32002《中华人民共和国环境影响评价法》第5条、第11条，第2l条对国家鼓励公众参与环境影响评价、公众参与规划环境影响评价、公众参与建设项目环境影响评价进行了规定。首次提及公众对规划的参与。环境影响评价的立法为公众参与环境影响评价的法制化奠定基础42006《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与环境影响评价的一般要求、公众参与的组织形式作了规定。并增加公众参与在环境影响评价的前期介入。规定环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理提高了公众参与环境影响评价的有效性，并为以后公众参与制度的立法奠定基础和依据。从上表我们可以看出，近10多年来，公众参与环境影响评价在我国得到了较大的发展，从原先的相关规定到逐渐走向立法，公众参与的范围，途径也不断得到完善。但由于我国引入环境影响评价制度起步比国外许多国家晚，环境影响评价的法律制度又很不健全，所以公众参与环境影响评价在我国还有很长的路要走。二、公众参与环境影响评价国内外对比(一)公众参与介入环境影响评价的阶段在美国，公众参与介入环境影响评价为以下三个阶段：1．环境影响报告书程序开始即确定范围阶段。此阶段公众参与的目的是让主管部门了解公众所关心的问题，以便并将其反映以后的报告中。2．环境影响评价报告书草案阶段。CEQ条例规定对环境影响报告书草案实习最低45天的评论期。3．最终环境影响评价报告书的评论阶段。在相关部门完成环境影响报告书后，应对公众公布最终的报告书，并征求公众对最终报告书的意见，其他机构和个人都可以在90天内对最终的环境影响报告表示意见。在我国根据环法【2006】28号《环境影响评价公众参与暂行办法》第5条、第8条、第9条、第12条规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日。(二)公众参与环境影响评价的方式。国外公众参与环境影响评价的方式各异，有听证会、公开审查、说明会，公众调查等等。由于听证会的方式具有公开、民主、透明等优点，因此被国外很多国家广泛采用。．我国《环境影响评价法》中规定公众参与环评的方式为“论证会、听证会，或者其他形式。”《环境影响评价公众参与暂行办法》第一次较为详细地阐述了公众参与环境影响评价可采取调查公众意见和咨询专家意见，座谈会和论证会、听证会等方式，并详细阐述了听证会的具体实施程序。(三)公众参与环境影响评价意见反馈。在美国CEQ条例规定所有对环境影响评价报告书草案的意见不管是否被采纳都应附在最终的环境影响报告书中。对最终报告书所提的任何公众意见都应当送给决策者。在我国《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条规定：“环境影响报告书报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，建设单位或者其委托的环境影响评价机构可以通过适当方式，向提出意见的公众反馈意见处理情况。”第17条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构，应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。”从以上规定我们可以看出，我国对在环境评价中的公众意见的处理只是建议性质，并不具法律强制力，而且在处理的方式并没有具体而明确的规定，可操作性不强。(四)公众参与环境影响司法保障。在美国，如果在程序上，行政机构做出某个决定没有完全、确切地对各种环境因素影响评价加以考虑和权衡。那么法院有责任撤销决定；公众可在违反环评制度的行政行为可能对环境产生不良影响从而对他造成某种损害时，向法院起诉，得到司法救济，这也从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。在我国的环评立法中未规定对违反环评制度的行政行为的司法审查，也没有行政程序法等保障公众参与的基本制度，由于缺乏必要的司法保障，公众参与在实践中往往流于形式。三、我国公众参与环境影响评价存在主要问题及建议依个人之见，我国环境评价中的公众参与主要存在以下问题：(一)征求公众意见的时间过短。国外很多国家征求公众意见的期限一般都为30天以上，而我国2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构征求公众意见的期限不得少于10日。99时间比国外短很多，这将会影响公众参与的深度和广度。笔者建议根据项目的具体情况，适当延长征求公众意见的时间。(二)缺少相应的监管问责机制及司法保障制度。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，征集公众意见的具体实施者为项目建设者或者其委托的环评机构。在实际操作中一般由项目建设者去征集调查，但项目建设者本身就是环评结论的直接利益关系人，在此过程中又缺乏相应的监管问责机制和司法保障，公众调查的真实性就大打折扣了。另外关于公众参与环境影响评价方面的法律法规不完善，《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》规定环评报告书必须有公众参与的章节，但在公众参与的具体实施方面只是提了建议，并没有强制执行，这可能使公众参与在具体实践中变成纸上谈兵。建议环境管理部门尽快完善相应的法律，建立监管和司法保障制度，使公众参与的真实性得到保证。(三)公众参与的深度和广度不够。虽然在《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定公众参与环评的方式有：调查公众意见和咨询专家意见，座谈会和论证会、听证会等，但在实际的环评过程中，公众参与的方式仍比较单一，主要为发放公众意见调查表以及发布公告。出于时间、成本方面的考虑公众参与的公告大__多发布在政府网站上，很少采用广播、电视、报纸等在我国传播面更广的媒体，这使能获取环评信息的公众数量受到限制。而被国外广泛采用并行之有效的听证制度，由于在我国缺乏相应的法律基础，只在行政处罚、立法、价格决策方面应用较多，在环评方面很少应用。建议相关部门、媒体完善相关的规定，给公众参与提供更便利的平台，提高公众参与的可操作性。(四)环保组织的参与不够。在国外非政府环保组织在公众参与政府决策中起了很重要的作用。在我国虽然今年环保组织数量有了很大增长，成为中国环保的中坚力量，但环保组织的活动基本还是侧重于环境保护的宣传教育方面，对政府的决策参与并不多。(五)公众自身的参与意识不强。一个原因是公众“不参与”。由于我国长期以来的“自上而下”的政治模式，公众习惯依赖政府，且未充分意识环境变化对自身的影响，参与意识不强。另一个原因是公众“不能参与”，环境影响评价本身就是一项技术性、专业性较强的工作，公众受到知识水平、技术水平的制约，无法参与到环评中来。希望相关环保部门进一步向公众宣传公众参与的思想，另外可把环保组织、专家以公众身份引入公众参与的过程中。参考文献【1】DioriLkreske：EnvironmentalImpactStatements—APracticMGuideforAgencies，Citizens，andConsultants，JohnWiley&Sons，Inc．，1996：261．【2】肖剑鸣．比较环境法[M]．北京：中国检察出版社，2001：476．