全球环境治理领导者的蜕变加拿大的案例

全球环境治理“领导者”的蜕变：加拿大的案例谢来辉2012-08-0709:00:18来源：《当代亚太》2012年1期【内容提要】加拿大长期以来曾是西方发达国家中积极领导全球环境治理的典范，一度也是全球气候治理的积极参与者，但是近年来却俨然蜕变为气候谈判中的“拖后腿者”。发生这种转变的原因究竟是什么？本文通过国际和国内、政治与经济多个层面的分析发现，除了美国因素以外，加拿大国内的经济形势变化和政治体制是导致其战略变化的主要原因。20世纪90年代以来，油砂大规模开发和原油出口(特别是对美国的市场依赖)，导致加拿大在气候变化问题上处于比较劣势；而相关利益集团的游说，正好与加拿大松散的联邦制等制度因素相结合，导致了加拿大气候政策的转向。从这个层面上看，经济利益的变化和政治决策制度特征共同成为决定国家气候或环境战略的主要因素。在某种程度上，这一案例也反驳了发达民主国家因其制度因素必然成为全球环境保护积极支持者的命题。【关键词】加拿大全球气候治理国际贸易政治经济学引言《联合国气候变化框架公约》的第17次缔约方大会(COP17/MOP7)于2011年12月在南非德班召开，此次会议最为突出的一项成果就是同意设立《京都议定书》的第二个承诺期。这为国际社会在未来成功应对气候变化带来一线希望。但是，这线希望很快被蒙上一层阴影。2011年12月2日，就在德班会议刚刚结束之后的第二天，加拿大突然宣布退出《京都议定书》，成为第一个退出《京都议定书》的缔约方。为什么会突然发生这种变化？加拿大气候政策的变化是由什么因素决定的？这对国际气候谈判又有什么启示呢？冰冻三尺非一日之寒。简单回顾一下历史就会发现，其实加拿大在《京都议定书》下承诺的基于1990年水平减排6%的目标，早就被认为是“不可能完成的任务”。加拿大在2006年就曾宣布放弃履行《京都议定书》第一承诺期的减排目标，并在之后的国际谈判中扮演了“拖后腿”的角色，反对延续《京都议定书》。再往前深入回顾历史就会发现，加拿大曾经是全球环境治理的积极倡导者，在臭氧层消耗等全球环境问题治理上发挥了重要的领导作用。而且，加拿大从20世纪80年代末开始就曾一直积极倡导和组织气候变化问题的国际谈判，并在2002年克服种种压力批准了《京都议定书》，也曾获得了国际社会极高的赞誉。从较长的历史阶段来看，加拿大参与全球气候治理的态度这样一个巨大的转变，究竟是如何发生的呢？加拿大是西方最为发达的工业化国家之一。根据联合国发展署发布的《人类发展报告》，加拿大的人类发展指数自1980年以来一直稳居全球第四位，仅次于挪威、澳大利亚和冰岛。加拿大也是温室气体排放大国，约占全球温室气体排放的2%。据统计，2008年，加拿大温室气体排放总量在所有附件I国家中排名第五，仅次于美国、俄罗斯联邦、日本和德国；在全球各国中排放量排名第七，仅居上述四国以及中国和印度之后。加拿大的人均排放位居世界前列，在主要排放大国中仅次于美国和澳大利亚。从这些方面来看，加拿大作为一个大国，在世界经济和应对气候变化方面都是举足轻重的角色。研究加拿大的气候战略具有重要的现实意义，特别是对于其他大国具有重要参考价值，同时，对于理解气候治理的历史与未来也是极其重要的方面。本文拟通过分析加拿大气候战略演变的原因，来探索大国参与全球环境治理的战略以及气候变化全球治理的方向。本文首先简要回顾了加拿大参与全球环境治理(尤其是气候治理)的过程，勾勒了其中关键性的里程碑性事件。接下来，介绍了解释一国参与全球环境治理的三种主要观点：建构主义、成本收益比较的利益分析以及制度决定论，并提出了其中存在的不足。其后，笔者基于国际政治经济学的分析框架，提出了一个新的“贸易—制度”二元分析框架，试图对加拿大的气候战略进行一种新的诠释。在第五和第六部分，我们根据上述框架对加拿大的国际贸易以及气候决策制度进行了深入的分析，挖掘了影响加拿大气候政策的关键因素。最后是总结。加拿大气候战略演变过程的简要回顾在全球环境治理的历史上，加拿大所扮演的角色一直都是非常引人瞩目的。在历史上，加拿大曾经非常重视多边传统，是多边制度和基于规则的国际秩序的强烈支持者。加拿大长期以来致力于推动国际环境合作，在全球环境事务中扮演着领导者的角色。特别是在20世纪八九十年代，加拿大成功地推动了多项全球环境议题的协议，尤其是在1987年推动签订了《控制消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等。加拿大还是《生物多样性公约》秘书处所在地。许多著名的国际环境会议都在加拿大召开。加拿大人在不少多边环境机构中担任了领导职务，包括世界气象组织(WMO)，联合国环境署(UNEP)和世界气候研究项目(WCRP)等。可见，加拿大积极开展环境外交，提升了国家形象，在环境领域扮演了与其经济和军事实力并不相称的世界领导者地位。在一定程度上，也许可以说加拿大代表了中等强国在世界舞台上发挥作用的一种模式。正如布热津斯基在分析日本的地位时所说的那样，因为地缘政治的因素，“由于争取成为地区性主导大国的目标行不通，而在没有地区基础的情况下要成为真正全面的全球性大国又不现实，那么自然的结论是……稳妥地为自己确立一种独特而又有影响的全球性使命，成为推动真正国际性的、更加有效的机制化的合作的大国。”①在气候变化问题上，加拿大在早期确实曾扮演了非常积极的角色。最为突出的是，20世纪80年代加拿大在削减臭氧层消耗物质问题上取得了巨大成果，推动达成了《蒙特利尔议定书》。受此鼓励，加拿大政府在1988年6月气候变化刚刚受到国际社会关注之际，就积极组织筹办了一次重要的世界气候大会(“多伦多会议”)，主题是探讨气候变化的科学以及政策含义问题。这次会议被称为第一次将气候变化作为核心议题的重大国际会议。也正是在这次会议上，国际社会第一次提出建议，要在国际协议中包括明确的全球削减温室气体排放的目标：在2005年以前削减20%的温室气体排放量。这也被称为“多伦多目标”(TorontoTarget)。在此次会上，加拿大最早提出了国际社会采取温室气体削减措施的倡议。在巴西里约热内卢召开的地球峰会上，加拿大同意到2000年削减温室气体的非强制性要求。而且，在1992年的选举中，自由党甚至还提出过“到2000年在1988年基础上减排20%”的政策，作为吸引选民的噱头。②加拿大是《联合国应对气候变化框架公约》的缔约方，分别于1998年和2002年签署和批准了《京都议定书》，承诺2008年到2012年在1990年排放水平的基础上减排6%。特别是在美国宣布放弃签署《京都议定书》的不利情况下，加拿大依然克服了重重阻力在2002年12月17日批准了《京都议定书》，受到了国际社会的高度赞誉。但是，加拿大在全球环境治理领域苦心经营的积极战略最终还是发生了改变。2006年哈帕领导的保守党政府当选上台后，宣布加拿大将放弃履行其在《京都议定书》的减排义务。这使得加拿大成为世界上第一个宣布放弃《京都议定书》履约的缔约方。相应地，加拿大在中期减排目标方面也开始进一步压缩力度。2006年加拿大提出，到2020年将以2006年排放量为基础减排20%。据估算，这只相当于在其1990年排放总量水平上减排3%，仅仅是《京都议定书》规定其义务的一半。2009年哥本哈根会议之后，加拿大又进一步将中期减排承诺改为在2005年基础上减排17%，倒退到和美国中期目标一致的程度。加拿大在温室气体减排方面改持消极保守立场，沦为国际气候谈判向前发展的障碍，对此国际社会也感到强烈的不满。自2007年到2010年的连续四年里，加拿大都被全球环境NGO联盟“气候行动网络”(ClimateActionNetwork)认为是最严重阻碍应对气候变化进程的国家，因而连续获得该组织颁发的“年度化石奖”(“FossiloftheYear”)。③昔日的环保领袖沦为国际舆论所认为的气候谈判中最消极参与的国家，显然，加拿大国际形象的这一变化非常巨大。在德班会议之后正式宣布退出《京都议定书》，似乎只是上述过程的一个并不太意外的结果。作为一个和欧盟类似的发达经济体，加拿大非但没有坚持成为全球气候治理的先锋和领导，反而最终成为“拖后腿者”(Draggers)。那么，为什么会发生如此巨大的逆转呢？现有文献中的观点理解一国参与全球环境治理的战略选择，主要有以下三种理论观点。④首先是建构主义的视角。这种分析视角认为，多边合作的国际规范以及全球环境的整体性观念的发展，是推动一些国家克服利益阻力参与全球环境治理的重要因素。比如加拿大学者斯蒂文·伯恩斯坦(Bernstein)就认为，加拿大在2002年之所以能够克服巨大困难签署《京都议定书》，主要因素是多边谈判进程、兴起的全球环境规范以及与更广泛的对外政策目标与压力的关联。⑤Harrison也认可国际规范的作用，不过他在解释加拿大与美国在签署问题上的差异时，认为加拿大国内的政治制度因素非常重要。⑥我们认为，一个国家参与全球气候治理，无论是积极的(比如欧盟各国)还是消极的(比如加拿大)国家，其背后的原因是多方面的。非物质方面的因素非常重要，比如包括国际地位和形象、道德和意识形态上的荣誉等。但是，物质方面的利益也许更为重要，尽管物质和精神两个方面的结合，能使战略制定更加成功。加拿大的案例分析将说明，即使是非常良好和珍贵的国际形象，在强大的利益面前也可能会黯然失色。建构主义视角固然有一定的解释力，但是在理解较长时期内的战略发展方面，其效果就较为有限了。这里有一个突出的例子。在哥本哈根会议期间，加拿大环境部网站曾专门发表声明，表示可能通过其他方式(比如通过国际碳市场购买俄罗斯及东欧国家的“热空气”)来履行京都议定书义务。这很大程度上可以理解为领导人在声誉压力下的反应。因为当时加拿大总理哈珀正在哥本哈根参会，受到了很大的舆论压力。但会后，加拿大非但根本没有继续讨论这一问题，反而将减排目标降低到与美国2020年承诺的减排量齐平。也许，加拿大提出所谓不排除拿出大笔资金购买“热空气”的考虑，不过是权宜之计，很难获得国内政治支持。其次是基于利益的分析。这种观点认为，一国的气候战略取决于其对国家利益的考虑。其中最为流行的利益分析方法，就是根据环境问题造成的损害影响以及减排成本的对比分析来判断一个国家参与的态度。在1994年的一个经典文献中，戴尔特莱夫·斯普林茨(DetlefSprinz)和塔帕尼·瓦托伦塔(TapaniVaahtoranta)根据这两个关键因素将国家的不同态度立场划分为四种：“旁观者”、“推动者”、“拖后腿者”和“居中者”(Intermediates)。⑦成本收益分析方法是环境政策分析的重要参考工具。两个关键因素的归纳是基于局部经验(臭氧层问题)的事后总结，对于分析气候变化问题还缺乏足够的说服力。首先，气候变化的影响在时间和空间维度上的分布都是不确定的，在短期内导致的损失是温和的，但在长期是不确定的非线性发展的；但是减排的成本却是相对短期、相对确定的。二者之间的权衡比较并不容易做出，在很大程度上取决于社会对折现率和风险偏好的选择；其次，这种分析无法考虑气候变化对其他国家乃至全球的影响。因为气候变化是全球环境问题，其影响是全球性和长期性的。而仅从狭隘的国内环境损害来考虑，可能并不符合全球环境相互依存的现实。再次，即使在一国之内，承受气候变化的影响的群体与承担减排成本的群体，很可能并不一致。二者之间的力量对比，可能导致完全不同的偏好加总，产生不同的政策结果。所以，总的来看，这种简单的成本收益分析方法，并不足以解释和预测各国参与气候合作的立场。不过这里仍然值得一提的是，气候变化对加拿大的负面影响非常明显。在2007年，加拿大环境部已经明确指出，“作为一个寒冷的北方国家，加拿大将是最易受(气候变化)影响的国家之一。”⑧2008年，加拿大政府组织编写出版了《从影响到适应：变化气候中的加拿大2007》，指出气候变化在加拿大的每一个地区都已经很明显。其中，一系列史上罕见的升温都发生在北极地区。这对加拿大北部省区来说，尤其是魁北克省的北部，影响很大。沿海省份频繁面临海岸侵蚀、洪灾等影响，相关产业和居民受灾明显。⑨再次是基于制度的解释。在西方学术界存在