公共管理学-政府治理专题

I.政府治理概述II.政府治理模式III.政府治理工具IV.政府失灵与治理思考与讨论1.美、英“企业化政府”改革实践及启示2.美、英、北欧等国市场式政府改革实践及对中国的启示；3.美国、英国、加拿大等国的参与式国家的实践变革及启示；4.美、英、加、中欧、东欧及发展中国家的弹性化政府实践经验、教训及启示；5.英美语系国家的解制型政府改革实践及启示；6.我国行政体制改革的实践、经验与教训；7.我国大部制改革背景、问题及走向；8.我国政府失灵的主要表现、治理实践及今后政府治理走向；主要阅读书目1.(美)戴伟·奥斯本,等.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002:14.2.(美)戴伟·奥斯本,特德·盖希勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社,1996.3.B·盖伊·彼得斯·政府未来的治理模式[M]·北京:中国人民大学出版社,2001；4.王敬尧·参与式治理:中国社区建设实证研究[M]·北京:中国社会科学出版社,2006;5.斯蒂芬·戈德史密斯，廉·D.埃格斯.《网络化治理:公共部门的新形态》，孙迎春译，北京:北京大学出版社，2008年第一节：政府治理概述一、治理随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到现在治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。“治理”被定义为多种，如：“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”；“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的的总和（全球治理委员会定义）；“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序。这些定义有助于我们更加明确治理这一概念的内涵。然而，鉴于关系概念的性质，“治理”永远不可能被定义成一个具有普遍有效性的通用方式。治理包含着一些关键的元素:分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键；治理的衍生概念：公共治理、社会治理、政府治理、治道变革、多中心治理和风险治理等治理理论的五种主要的观点（格里·斯托克）：(1)治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理理论的五种主要的观点（格里·斯托克）：(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或动用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他管理方法技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。治理理论突破了“政府中心论”的局限性，扬弃了新公共管理理论的一条腿走路，将市场、政府以及其他机构看作一个不可或缺的整体，目标是建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。（一）概念狭义定义：意味着政府内部的治理，包括：政府体制改革——重点；“平面化”的分权制政府管理创新政府管理创新是指由于行政环境、行政任务的变化而引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府政策法规、行政体制等各方面的一系列新变化。政府管理价值观的创新广义定义：意味着政府通过行使公共权力而管理社会公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动，这一过程中，政府必须处理其与市场和社会的关系。（二）政府治理的基本特征①实现国家权力向社会回归；②公共治理的权力趋于多元化；③“合作与协调”是政府治理的主要管理方式；1.政府治理理论产生的背景公共服务的要求变得越来越多元化,科学技术的发展和经济结构的调整对公共行政提出了更高的要求，以信息控制、集权和技术治国为基础的科层体制愈来愈不能适应社会的变化。1.政府治理理论产生的背景科层体制赖以建立的两大理论基础———威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯·韦伯的官僚理论,都无法回答和解决政府所面对的困境:政府财政危机、政府管理危机、政府信任危机等等。1.政府治理理论产生的背景曾经主导西方公共行政领域一个世纪之久的主流公共行政,正面临严峻挑战,在这种情况下,西方国家政府及理论界都试图探讨新的政府治理模式,以应对日益严重的危机。治理模式的变迁内容（1）政府管理内容、管理形态或管理手段上的变化；（2）政府治理理念、政府职能与角色定位以及政府与公民社会之间关系的系统变革；变革的动力或目标:一是解决经济的稳定和发展,提高本国经济在世界市场的竞争能力;二是消除官僚主义,为消费者提供更高质量的社会服务,重新改善政府在公众中的形象;三是解决70年代开始普遍面临的财政危机第二节政府治理模式一政府治理模式的演变1.政府统治型模式2.政府管理型模式3.政府公共管理型模式统治者被统治者管理者被管理者政府社会（一）企业家政府1.概念：是指以企业为参照模式,借鉴或效仿企业的一些机制重塑行政体制;或者是指在企业家精神的引导下,吸收并运用企业运行机制和方法,改造传统公共行政理论和管理体制,使其成为具有创新动力、顾客需求和成本意识的政府.即用企业理论、企业家精神来影响和引导的政府改革，使未来政府更具有回应性、科学性和前瞻性。二、西方政府治理模式2.理论领军人物美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在他们合著的《改革政府》一书中提出了以企业家精神改革政府的基本原则，并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。3.实践代表英国前首相——撒切尔夫人美国前总统——克林顿4.企业家政府实践背景企业型政府理念的产生和发展既是对数十年来行政管理理论和实践的检讨与反思，也是对新时代、新环境的自觉调适。政府改革和发展的强大动力全球化进程的加快；国家核心竞争力的转移政府权威的日趋下降;工商企业再造经验的传播信息技术的普及等4.企业家政府实践背景推进行政体制改革、建立企业型政府的直接动因a.政府职能扩张和规模膨胀所导致的财政b.管理和信任危机4.企业家政府实践背景行政改革的体制原因a.传统官僚制严格的等级制线性结构b.对法律的过度崇拜c.过于细致的专业分工显得日益僵化5.企业家政府的要义核心问题克服官僚制组织体制结构僵化、效率低下的弊端以提高行政效率的问题。核心理念将合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来,对政府的DNA进行全面再造。5.企业家政府的要义突破性变革:大量建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。组织模式的一个显著特点：分散化和独立化的公共服务机构。本质所在：以特定服务功能进行组织设计6.企业型政府的核心特征和价值取向——“政府再造”的10项基本原则（奥斯本）①起催化作用的政府：掌舵而非划桨；②社区拥有的政府:重妥善授权而非事必躬亲；③竞争型政府：将竞争机制引入提供服务中；④具有使命感的政府：注重目标使命而非繁文缛节；⑤讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；⑥顾客导向的政府：满足顾客而非官僚的需要；⑦有企业家精神的政府：挣钱而不是花钱；⑧有预见力的政府：重预防而非治疗；⑨分权的政府：重参与协作而非层级节制；⑩以市场为导向的政府：重市场调节而非仅靠行政控制。“企业家政府”的实践限度？产生“机构裂化”的问题，即实践限度的问题。马丁·米诺格(MartinMinogue)等人通过研究发现西方国家大量存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题。“机构裂化”的直接产物就是“政府空心化”（或“职能悬浮”与“权力碎片化”）即由于新公共管理的过分分权和市场化改革导致执行机构和横向部门的大量涌现沟通不畅、协调不力的状况。这种状况最终导致了公共服务的碎片化,既抑制效率的持续提高,也与公共服务的公共性相悖,从而使西方各国新公共管理改革陷入困境。模式角度市场化政府参与式政府弹性化政府解制型政府主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织没有特别建议管理按劳取酬；其他私人部门管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更大的管理自由政策制定内部市场协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性利用市场和私人部门的管理方法，认为提高公共部门效率的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制。理论依据：①市场效率②一般管理（人事管理、财政管理、市场检验）③官僚垄断市场式政府的主要观点：1）传统官僚体制无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作，并且官僚常将其机关预算最大化以扩大权力并提高个人收入；2）由市场提供竞争以提高政府工作的效率；3）主张减少机关的相关自主权；市场式政府的主要观点：3）主张减少机关的相关自主权；4）市场化模式认为，管理不管在哪发生，管理就是管理。5）公务员的角色是根据其承担的管理任务来确定的，制定政策是政务官的主要职责，公务员在其中只有建议的权力等。市场式政府的主要内容：——引入竞争机制——采用合同制——在政府内部建立“内部市场”——财政管理——实行合同聘用制和绩效工资制度——强调公众利益——通过分权和授权重组政府部门，使公共部门更具灵活性市场式政府治理实践者新西兰、美国和澳大利亚；北欧国家；西欧国家（英国）思考2.市场式政府模式理论设想对我国的行政体制改革有何启示？合理设置机构，提高办事效率a.政府部门设置与市场职能相适应，能对市场信号作出反应；b.授权内部各机关，增加其自主性；c.减少部分政府机构设置的固定性，增加其机动性；行政职能突出服务性a.实现职能定位的转变，减少管制功能，增强服务功能；b.合理划定政府和公民的角色关系;c.完善公共产品的供给机制;公共行政活动引进竞争机制a.实现公共产品供给的多元化b.内部行政市场化c.公共决策的市场化行政手段的多样化a.授权与合同转包;b.公共部门与私人部门、社会组织的联合行政;c.部分职能的民营化;绩效考核的市场化a.行政效果检验的市场化b.机关工作人员的绩效考核引进市场评价机制建立一种更民主的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社会反馈全过程。参与式国家致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体的机制来改善政府的管理。参与式政府治理理念：第一，应让组织的低级员工及顾客参与到组织的管理；第二，认为基层官员是组织有效运作的核心第三，主张政府更加开放，让公众参与到更重要的政策制定中；第四，否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，强调发展第三部门。主要内容：——管理主体多元化——自下而上的决策过程——扁平化的组织结构——参与式管理（全面质量管理、团队），把社会利益融入治理之中——建立实现公众利益的参与机制，通过协商、谈判制定政策参与式治理的功能a)教育功能；b)促进政府和公民合作进行社会事务的治理，缓和社会冲突；c)推动公民社会的形成与发展。参与式国家治理实践美国、英国、瑞士等面对不断变化的新环境，政府能够灵活地采取各项措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势，建立充满活力的政府。弹性化政府模式认为恒久不变的政府结构和人员的稳定是有效治理的障碍。该模式认为政府及其机构应有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战主要内容——提高政府对不断变化的社会和经济情况的应变能力——实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制——下放权力，使权力具有灵活性和多样性——政策上勇于创新,以实验的态度尝试新的政策改变科层官僚体制下的官员严格按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。解制型模式没有提出明