第一讲-基层政治和地方治理的概念解析

第一讲基层政治和地方治理的概念解析本讲重点：1.基层政治简述（基层、基层政治和基层民主的含义）；2.治理和地方治理的理论简述（治理理论、地方治理理论、地方治理研究）；3.当代中国的地方治理格局一、基层政治简述（一）基层的含义基层我国的政治架构中所处的位置：一是指农村社区——居委会、乡（镇）政府和县政府；二是指城市社区——居委会、街道办事处、区政府；三是指基层的企业单位、事业单位。（二）基层政治的含义基层政治是指基层政治结构、政治组织、政治体制、政治机制、政治活动、政治制度、政治规律等政治现象的总称。在本门课程中，我们将基层政治与基层民主等同起来加以研究。其中，我们重点考察的是农村社区（居委会）和城市社区（居委会）的自治制度和民主选举。适当考察乡镇政府或街道办事处的政治选举、县政府政治变革和区政府的政治变革。基层民主管理是我国民主政治生活中最为广泛的群众民主实践活动，通过民主选举、民主决策、公民自治等形式实现公民参与政治生活和民主管理的要求。下面，我们从基层民主的含义与意义，扩大基层民主的重要性、重点与原则等方面展开分析。（三）基层民主的含义与意义基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士，在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利，包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等内容，具有全体公民广泛和直接参与的特点。它不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且作为国家制度民主的具体化，是社会主义民主广泛而深刻的实践。基层民主对于我国政治制度的完善和发展意义重大。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治；没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变；没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。（四）扩大基层民主的重要性扩大基层民主，保证人民依法管理自己的事情，创造政治参与的政治生活，是发展社会主义民主的基础性工作。扩大基层直接民主，是推动国家直接民主发展的重要基础。在我国现阶段，人民群众主要是通过选举代表组成国家权力机关，实现参与管理国家事务和社会事务的民主权利。这是一种间接民主。民主发展的这种状况，是同我国社会主义初级阶段的经济文化发展水平相适应的。在现阶段，通过发展基层直接民主，一方面可以创造各种直接民主的形式和经验，另一方面有利于提高广大人民群众的民主素养，为将来发展直接民主创造条件和奠定基础。（五）扩大基层民主的重点现阶段，扩大基层民主的重点，健全基层自治组织和民主管理制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。在农村，要完善村民自治制度，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。在城市，要完善城市居民自治制度，建设管理有序、文明祥和的新型社区。在企事业单位，要坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工的合法权益。要针对存在的问题，重点抓住民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等环节，进一步实现基层民主和制度化、规范化和程序化。（六）扩大基层民主的基本原则扩大基层民主，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。基层党组织要把广泛动员和组织群众参与管理经济文化事务和社会事务，作为改进领导方式方法和加强、改善党的领导的根本途径，切实支持人民当家作主。扩大基层民主，任何组织和个人都必须严格依法办事。只要真正把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于基层民主建设的实践，我国的基层民主就一定能够步入健康发展的轨道。二、治理和地方治理的理论简述（一）治理理论简述1.治理和地方治理的国外根源当代地方治理的实践最早可以追溯到20世纪七八十年代英国撒切尔夫人对地方政府的激进式改革。此改革思路在西方各国广泛传播，对治理和地方治理相关研究随之出现，并受到一些国际组织的重视。1989年世界银行首次使用了“治理危机”以来，“治理”一词在社会科学界被大量使用。1992年，世界银行就已做出《治理与发展》年度报告，将当代治理模式和善治目标作为推动人类社会可持续发展和提高人力资本能力的重要发展途径。《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》、《撒哈拉以南非洲政策分析和经济管理中能力构建框架》。20世纪末，地方治理在经合组织（OECD）先后启动了“民主治理”、“治理网络组织体系与地方发展”，以及“治理：为可持续发展”等重大理论课题的研究，出版了大量的学术著作。在OECD多次年会上，地方治理都是核心议题和讨论焦点。2.治理的含义全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了具有代表性和权威性如下含义界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。我国著名学者俞可平认为：治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。治理特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理反映这样一种观念:各国政府并不完全垄断一切合法的权力，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们一起构成本国与国际的政治、经济和社会调节形式。我国政治学家徐勇在探讨治理的概念时也基本支持了这一观点，认为“治理的当下含义更强调通过通过民主参与促使国家与社会的良性互动。”他进一步指出，治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，就必须借助于公共权力——公共权力的运用形式、方法或手段。公共权力应包括国家权力和社会自治权两部分。在现代社会，公共事务日益增多，国家权力的公共性愈益明显，仅仅依靠国家权力无法有效治理社会，社会自治权的参与就成为了必须。3.治理与统治的区别全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中指出：“治理与政府统治并非同义语。尽管两者都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行。治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。”俞可平深刻总结了治理与统治的区别:首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；统治的权威则必定是政府。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。徐勇也认为，从治理模式或统治方式上看，两者是不同的。传统治理模式的一个突出表现就是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性，统治者自上而下单向性运用权力，而无须被统治者的同意和参与。治理模式则强调的是权力的分化和双向运行。首先，治理是将公共事务的管理主体由政府扩展到社会。治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理比政府管理更为宽泛，在许多领域，可以没有政府统治，但不能没有治理。而这种治理是建立统一秩序必不可少的。其次，与传统自上而下单向权力运行的统治不同，治理则是一个上下互动，权力双向运行的过程。公共事务管理的成效愈来愈依靠政府与公民团体之间相互影响和良性互动。3.治理的主要特征有学者认为，治理“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理;不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”治理理论最为核心的内容和特征是:治理的主体是多元的，包括政府但又不局限于政府即多中心；治理主体之间存在着互相依赖性，治理正是通过各主体之间互动实现的；治理突破了传统的公私界限；治理是一个动态的过程。总之，治理意味着在许多公共问题上，单靠政府的力量是不够的，有必要与私人部门、自愿部门和市民连结起来，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动、互利互惠，有着相当程度的自组织网络，网络成员之间为共同目标进行资源交换和协商。因此，治理是一种与传统政府统治迥然不同的新范式。传统行政只将关注的焦点放在政府这个单一的中心上，将管理事业仅仅停留在政府如何控制社会的单向度上，公共行政被政府行政所替代；而治理是一个比政府管理外延更广泛的现象，它更强调的是多种相互发生影响的行为者的互动，要求政府部门与私营部门、第三部门以及公民个人一起解决问题，实现公共利益的最大化。4.善治理论由于治理在弥补国家和市场在调控和协调过程中存在诸多不足和局限，于是作为更加有效而良好的治理——“善治”(goodgovernance)便成为人们期望的理想管理模式。所谓“善治”，则是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。善治强调政府、社会、公民和市场四者之间在对公共事务进行治理过程中的和而不同、共容共生、互促互进的关系，其深刻意蕴在于国家权力向公民社会的回归。善治的过程是一个还政于民、实现政府、市场与公民社会的良性互动与合作的过程。根据学术界已有的研究成果，善治有以下10个基本要素或衡量标准：合法性；法治；透明性；责任性；回应；有效；参与；稳定；廉洁；公平。这种新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准为分析中国当代政治发展、地方治理提供了可资利用的学术资源和理论框架，提供了一个比较性的参照系数。（三）地方治理的研究情况近年来，随着“治理”研究成为热点，地方治理也逐渐成为政治学、公共行政学、社会学、经济学等学科研究的重要领域。1.西方地方治理理论研究情况西方学者较早开始了这些研究。1990年4月，以英国纽卡斯尔大学政治学教授R·罗兹为首的来自英国各大学的知名教授，成立了“地方治理研究委员会”，专门从事地方治理的课题研究，并出版了大量学术著作。其中最著名的是由罗兹作序、斯托克主编的姊妹书籍《英国地方治理的新政治》和《英国地方治理的新管理》。1991年，美国德克萨斯大学奥斯丁学院建立的地方治理国际研究中心，聚集了一批来自世界各地的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性年会。印第安纳大学的公共与环境事务学院也将地方治理作为一个重要的研究领域。在著作上，奥斯特罗姆等政治学者合著的《美国地方政府》影响较大。该书以区分公共产品和服务的供应和生产为逻辑基础，阐述了地方公共经济的理论；并抓住支配和自治之间的内在紧张关系，提示了美国地方政府制度的演变和发展。西方地方治理理论要求建立在对现代民主政府发挥作用的现代民主政府的若干成熟理论和影响因素的分析之上，主要包括：(1)“多中心”治理理论“多中心”治理理论原生于美国，它被作为公共选择理论的一个组成学派之一，称之为印第安纳学派。主要的理论构建者和学派领军人物是印第安纳大学公共与环境事务学院的文森特奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆教授夫妇。该理论认为，在各种成熟的联邦体制中，社会服务的提供正在逐步下放到地方政府甚至地