ppp发展概况及案例分析

2019/8/26管理工程学院PPP发展概况及案例分析制作人：张德硕PPP发展概况及案例分析2019/8/26管理工程学院123PPP发展概况PPP运作流程PPP案例分析2019/8/26管理工程学院1.1、PPP基本概念PPP(Public-PrivatePartnerships)，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。公共部门社会资本PPP项目政策支持资金投入项目落实运营管理公共产品或服务1.2、PPP在国际的发展历程多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。二十世纪八十年代二十世纪九十年代二十一世纪以来2019/8/26管理工程学院1.2、PPP在国际的发展历程阶段二阶段三阶段一•制定政策框架•确立其合法性•确立项目流程•发展基础概念•实施了一些项目•开始建立了市场地位•引进立法性改革•出台政策和实践指导性意见•建立专门的PPP部门•优化PPP模型•不断培育市场•向新部门拓展•利用新的基金来源•建立了完整的复杂的系统•法律上的障碍消除•确立了新的PPP模型•风险分担更为复杂、合理化•长期的政治上的许可•全方位的基金来源•养老基金和私人股权基金参与•市民服务很多采用PPP2019/8/26管理工程学院1.2、PPP在国际的发展历程从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。•道路•高速公路•桥梁•港口•铁路•职业培训•金融制度•研发促进•技术转让•出口援助•医院•学校•供水•住房•排水•社会保障•社区服务•环保机构经济社会硬软经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主创新。社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群。2019/8/262019/8/26管理工程学院1.3、PPP在我国的发展历程二十世纪九十年代末十六届三中全会后十八届三总全会2008年“四万亿”经济刺激计划出台，破坏PPP生态环境，2010年再次跌入谷底。“特许经营”，“政府购买服务”，“公共资源市场化”的提出为PPP发展打开了空间。2013年至今PPP领导小组的创建及各项政策的出台，掀起了PPP了又一次热潮。1997年BOT模式达到高潮，但受到东南亚金融危机，跌入低谷。随着鼓励非公有制经济发展文件的出台，ppp逐渐进入公众的视野。2019/8/26管理工程学院1.3、PPP在我国的发展历程PPP已经逐渐成为助推基础设施建设和公用事业发展的利器。从第一个国家批准的BOT项目——广西来宾B电厂，到上海黄浦江大桥、北京第十水厂，再到国家体育馆——鸟巢，无不是PPP模式完成的。但是都是浅层次的。在利益分配、风险共担、政府监督方面，并不具备真正意义上的PPP特征。试点城市哈尔滨洛阳市2019/8/26管理工程学院1.4、PPP出现的现实根源•地方政府债务风险亟需化解•建立和完善现代财政制度的内在要求•新型城镇化和人口老龄化的迫切要求•进一步拓展社会资本的投资领域•土地财政难以为继123452019/8/26管理工程学院1.5、PPP模式的适用范围那些规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目，如供水、供电、通信、污水处理、建桥修路、医院等都适合采用。政府社会资本基础建设项目太多，预算太少，怎么办？好焦虑。。。让我们参与呀，允许我们对用户收取费用就行。社会资本参与基础设施和服务的提供，对服务收费或对用户收费，在特许经营期限内获得一定的报酬。特许经营期截止时将项目无偿移交给政府。2019/8/26管理工程学院1.6、PPP模式的基本框架PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议政府授权部门SPV项目公司金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资贷款协议证券协议2019/8/26管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势一：减少政府负债传统投资模式项目建设开始，政府需要投入全部资金。政府需要支付巨额融资的利息成本。项目开始运营才能产生现金流。较长时间差2019/8/26管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势一：减少政府负债PPP投资模式PPP模式一般分为政府付费、政府补贴、使用者付费。使用者付费政府不用筹资了！筹资利息不用还了！政府付费服务直接和使用者的付费相衔接，即使使用者付费不能完全弥补，ppp模式也使得政府的支出是分期支付而不是全额支付。服务费我们直接从用户付费中扣吧~~你们不用掏钱了。好，不够我们再分期付。社会资本政府1.7、PPP模式的优势优势二：提高项目运营成功率传统投资模式规划设计等前期工作由政府负责，政府不参与中后期私营部门只参与后期沟通闭塞在BOT等传统模式下，政府将项目“全部外包”出去，项目盈亏政府难以控制。而私营部门因没有参加前期工作，对项目的理解，对风险的识别和评判都有影响。2019/8/26管理工程学院1.7、PPP模式的优势优势二：提高项目运营成功率PPP投资模式政府更多的参与项目的中后期工作私营部门更早参与项目前期的论证沟通顺畅PPP模式下政府部门与社会资本共同出资成立SPV（特殊目的公司），更加强调政府与私企的风险共担和利益共享，大大增加了项目的成功率。2019/8/26管理工程学院1.8、PPP模式的基本特征利益共享有限追索或无追索权信用结构多样化风险共担以项目为主体的融资非公司负债型融资PPP的基本特征2019/8/26管理工程学院1.9、PPP项目在我国落地难的原因433PPP项目投资收益不具备吸引力35社会资本对PPP项目的顾虑31PPP项目推介与实施存在时滞2原因地方政府未能真正把握PPP内涵PPP项目信息不透明影响社会资本进入2019/8/26管理工程学院1.10、PPP项目风险管理PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险分担、风险应对2019/8/26管理工程学院1.10、PPP项目风险管理—风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险2019/8/26管理工程学院1.10、PPP项目风险管理—风险分担风险分担机制风险由对其最有控制力的一方承担降低了风险发生概率和风险控制成本承担的风险程度与所获得收益相匹配有效调动了风险承担方的积极性承担的风险要有上限避免了一方承担过多的风险分配原则执行效果2019/8/26管理工程学院1.10、PPP项目风险管理—风险应对政府补贴机制特许期调整机制收益分配制度价格调整机制退出机制风险应对再谈判机制2019/8/26管理工程学院1.11、PPP模式中公共部门承担的责任和义务5责任、义务规则制定者占总成绩的80％政治责任的承担者规则执行者占总成绩的20％公共服务的采购者2019/8/26管理工程学院1.12、PPP在国内的相关政策推进2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》2013年，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2014年，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》2014年，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》2014年，财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》2014年，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》2015年，财政部《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知》2015年，财政部《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》2015年，财政部《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》2015年，发改委《国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》2019/8/26管理工程学院2、PPP模式运作流程项目识别项目准备项目采购项目移交项目执行项目发起项目筛选物有所值评价财政承受能力论证谈判与合同签署响应文件评审采购文件编制资格预审实施方案审核实施方案编制管理架构组建中期评估绩效监测与支付项目融资项目公司成立绩效评价资产交割性能测试移交准备2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例案例一襄樊市城市污水治理BOT项目2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例项目背景襄樊是鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江环境的污染问题。襄樊市城市污水治理BOT项目包含两个子项目，即襄樊市襄城污水处理厂（10立方米/日）BOT项目和襄樊市渔梁洲污水处理厂（20立方米/日）BOT项目，于2004年开始前期的筹建工作，包括厂区部分和配套的污水截污管道，总处理规模为30立方米/日，处理后的城市污水能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB08918-2002）的要求。项目目标缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力更换运营机制，激发企业活力加快污水处理建设步伐，配合南水北调中线工程建设缓解政府投资压力，增强水务建设投资的后续能力2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例关键问题分析纳入招商的资产范围。经财务测算，最终确定招商资产范围是：渔梁洲项目，将渔梁洲污水处理厂预处理设施、厂外出水管及清河口泵站委托给项目公司运营，项目公司承担二级处理设施的建设；襄城项目由项目公司负责污水处理厂内所有设施（含厂区内管网）建设及厂内污水提升泵站及尾水排放管道的建设。招商模式。本项目采用由投资申请人就污水处理基本单价进行竞争报价的模式。土地问题。政府应确保项目公司在特许经营期内合法有效的使用项目场地，项目公司需补偿政府前期所发生的征地拆迁、有关公用设施费用，且项目公司不得以土地使用权进行融资及任何处分。项目特许经营期限。本项目特许经营期限定为25年，含建设期和运营期。2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例交易结构支付污水处理费并经财政支付给授权机构政府授权部门政府授权机构项目公司污水处理厂及部分管网社会公众投资方/联合体授权委托授权委托监督考核支付污水处理费特许经营协议运营维护投入资本并完成融资及组建提供服务进行监督特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用事业管理部门或行业监管部门。特许经营权的授予对象是由投资者组建的项目公司，而不是单个投资者或投资联合体。授权机构代表政府向项目公司购买污水处理服务并支付相应的污水处理服务费，同时履行服务监管职能。2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例投融资结构投资者/联合体申请支付项目公司财政部门政府授权管理部门授权监管机构污水处理厂银行/银团建设期承担连带保证责任授权监督购买污水处理服务根据考核结果支付运营偿还贷款提供资金项目公司自有资本金比例不低于项目投资总额的30%。运营期间，对项目公司的运营质量进行考核，根据考核结果按预先确定的考核细则结算污水处理服务费。安排临时监管机制。2019/8/26管理工程学院3.1、PPP模式运作典型案例风险分类风险表现形式风险管理方法适宜管理者对应法律协议环境风险公共政策及法律法规变化风险有关市政公用基础设施项目的监管政策（譬如国家或地方明确的特许权制度规定出台）涉及污水处理的土地、水务、环保标准等方面的法律法规的不利变化规定明确的补