测量治理：国外的研究及其对中国的启示-文章来源：作者投稿

测量治理：国外的研究及其对中国的启示 (原载《公共管理学报》2008年第4期) 马得勇张蕾(南开大学周恩来政府管理学院)摘要：对治理的测量是构建经验性治理理论的基础，本文采用文献分析方法，首先简要介绍了国外，特别是世界银行、联合国人居署等国际组织的学者创建的测定治理的原则及指标体系，并对其获取资料和数据的的调查研究方法进行了介绍。在此基础上，我们就中国地方治理测量指标体系的构建提出了原则性的意见，并初步设计了基层地方政府层次的治理水平测量指标体系，这为今后进一步深入研究乡镇基层地方治理发展变化奠定了基础。文章认为，治理理论打破了以往“政治-行政”二分法的研究取向，为政治和行政的研究与实践提供了一个更为综合的理论视野。国外学者对治理理论的价值定位和实证角度的获取资料和数据的方法也值得国内学术界借鉴。同时，笔者也主张，作为一个从西方学术界引进的概念和理论，中国学者在利用这一理论来解释和分析中国的相关社会现象时要意识到其理论和测定概念指标的适用性问题。关键词：治理、地方治理、测量、指标Title:MeasuringGovernance:OverseasStudyandItsImplicationforChinaAbstract:Operationalizingconceptanddesigningindicatorsarethefirststageinconstructingempiricaltheories.ThisarticleintroducesafewindicatorsystemsandmethodsformeasuringgovernanceorlocalgovernancedesignedbysomeoverseascholarshipsorinternationalorganizationsuchasWorldBank,UN-HABITAT.BasedonthisintroductionandChina’sreality,wesuggestsomeprinciplesandvaluesofdesigningindicatorsformeasuringChineselocalgovernance,anddesignanindexsystemformeasuringvillageandtownship-levelgovernance,whichwouldbehelpfultostartChineselocalgovernanceresearchinfuture.KeyWords:governance,localgovernance,measure,indicator          1  治理作为一种新的政治运行和公共事务管理的理念和实践，已经在学术界广为流传。但是治理并不是一个抽象的哲学概念，而是对现实政治运行方式的一种理论上的概括，这种概括必然可以通过具体的现象来得以体现。概念的操作化是对社会现象进行精确研究、构建理论的一个重要环节。为了能够将治理的研究推向更高的水平，对治理的“操作化”处理就显得非常必要。本文所要探讨的中心问题就是如何将治理进行操作化处理，将其分解为一些可以观察和测量的指标，以便为进一步的研究打好基础。为此，我们首先考察国外一些研究机构对治理的测量是如何进行的，然后对构建中国地方治理指标体系进行探索性尝试。一、治理的界定为了能够使治理能够转化为具体可以观察和测量的指标，首先必须对这一概念本身进行界定。然而，如同其他许多社会科学中的概念一样，对治理的界定有很多种表述，并没有一个公认的说法。联合国发展署(UNDP)认为，“治理是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者个个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。治理由制度(institutions)和过程(process)组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小其之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和实践为个人、组织和企业设定了限制、并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行”。[1]欧洲委员会认为，“治理是一个与国家服务能力和公民的能力有关的概念，它是指一些规则、过程和行为，通过它们，社会中的利益得到表达、资源得到管理、权力得以实施，而重点是公共职能的执行、公共资源的管理和公共权力的实施。尽管治理具有开放和宽泛的特征，但是它是一个与任何社会功能和政治社会系统的基础层面相关的有意义和实践性的概念，它可以被表述为衡量一个社会的安定和绩效的测量标准”。[1]世界银行学者考夫曼(DanielKaufmann)认为，“治理是指一些传统和制度，通过它们，(一个国家的)政府得以运行以便提供公共物品。治理包括如下三方面的内容：(1)政府被选择、监督和替换的过程；(2)政府有效制定和执行正当政策的能力；(3)公民对公民和国家之间管理经济社会互动制度的尊重。”[2]尽管不同机构和学者对治理的表述有所不同，但是下面这些价值是大多数治理研究都强调的：参与(participation)：政治、行政过程中不同行为主体对公共事务的参与。透明(transparency）：政治、行政过程中的公开和透明程度。责任(accountability)：各行为主体，特别是政府机构或公共服务部门所负有的职责和义务。回应(responsiveness)：公共管理机构和服务部门对公民、企业的要求的回应。法治(ruleoflaw)：政治、行政过程中程序、行为和目的合乎宪法和法律的规定。平等(equity)：政府机构在参与、服务中人人平等，特别是对少数群体、弱势群体权利和利益的保障。2  有效(effectiveness)：政府部门的运转效率，政策、公共服务制定、执行的质量，政府政策的独立性。1这些价值从政治、行政的输入、过程和输出三个环节对治理的要素进行了概括，为测量治理奠定了基本的理论方向，他们相互之间可能存在相关性但不可相互替代。下面，我们主要介绍几个目前在国外学术界影响较广的，国家层次和地方层次的治理指标。二、国家层次的治理测定(一)、世界银行的治理指标：国家是目前人类政治社会活动中昀重要的政治共同体，国家的治理理所当然地成为研究治理的首要问题。如何对一个国家的治理水平进行测量也自然成为学者们昀为关注的问题之一。由于治理是一个多维度的综合性概念，对治理的测量并非易事。联合国曾经发表了一份《治理指标的使用指南》，该《指南》中介绍了数十种测定治理的调查或报告。这些调查多数集中于世界某个地区的一部分国家，对治理的某个方面进行调查。从目前来看，有关国家治理水平的衡量和测定昀为著名的、涵盖国家昀多的(几乎涵盖所有国家)是世界银行的学者考夫曼(DanielKaufmann)及其同事开发治理指标体系。该指标体系自发布以来，到2007年共发布了8次，分别为1996、1998、2000、2002、2003、2004、2005、2006年度的各国治理水平。2该指标体系将治理划分为六个维度：(1)话语权和问责制；(2)政局稳定和暴力避免；(3)政府的有效性；(4)管制质量；(5)法治；(6)防治腐败。[3]对这六个维度，考夫曼等人又利用了具体指标进行测量(见表1)。表1：世界银行的治理指标指标关注的具体领域指标归类 专家评估 公民自由和政治权利是否受到尊重？话语权和问责制政治暴力威胁对政府的影响如何？政治稳定和暴力避免公共机关和公共服务的质量如何？政府有效性不公平竞争现象如何普遍？管制质量司法程序是否迅速和公正？法治政治人物介入腐败和任人唯亲的程度如何？腐败控制企业或个人调查 选举是否公平？话语权和问责制恐怖主义给企业造成了损失吗？政治稳定和暴力避免公共服务受到了政治干预吗？政府有效性开办商业活动是否容易？管制质量                                                             1除以上一些价值外，合法性(legitimacy)、共识(consensus)、权利保障(rightsprotection)、效率(efficiency)也经常被学者们提及。2参见其网站：(2008-4-20)  司法活动是否受到政治上的干预？法治非正式的支出在销售额中的比例腐败控制注：以上问题并不是各个调查的最终问项。最终在各个调查中详列地问项加起来有数百个之多。不过，需要指出的是，考夫曼的治理指标并不是他们亲自做的调查，而是以其他研究机构、国际组织和学者所作的调查和统计为基础建立起来的，这些基础数据不是诸如GDP、国家宪法等这样的客观性指标，而是以专家、企业和民众对相关领域的评价或感觉为基础，也就是说，这些指标不是“硬指标”，而是“软指标”。这些指标来自于30个世界各地的组织或个人实施的33个独立的数据库。这些组织有的是NGO，如自由之屋、透明国际，有的是学者或研究机构。这些组织和机构的调查有的以专家(含企业经营者)为对象，有的以一般民众为对象，但都是通过采访或问卷调查的方式，询问他们对相关国家的某一个治理领域水平的主观评价。这样的指标能够反映各个国家治理水平的真实情况吗？不少学者也提出疑问和批评。确实，这些指标不见得完全客观地反映现实的情况，但是与那些客观性指标相比，这些“主观性”治标可能会更可行的测量方法。因为按照考夫曼的治理指标中包含的许多内容是无法获得客观的统计数据的，比如腐败。因此，尽管这种主观性评价尽管存在“误判”的可能性，也招致了不少批评，[5-9]但是要在全球范围内收集和整理治理指标，其难度是可想而知的，就目前来看仍然没有其他指标比它更全面并且可靠。(二)、联合国的治理指标除了世界银行学者考夫曼等人的治理指标外，联合国也曾组织一些专家对如何评估各国治理水平进行了研究。该研究项目具体由联合国大学的专家考特(JuliusCourt)等人于1999年发起并承担，项目名为“WorldGovernanceSurvey”，简称“WGS”。该调查指标将治理区分为“治理绩效指标(”和“治理过程指标”。绩效指标指按照规范性结果来评价的治理的质量，如腐败的水平；而过程指标则指按照产出是“如何达成的”这一角度来评价治理的质量。按照上述原则，他们设计了六个部分，30个问题，选取了各大洲具有代表性的22个国家来测量各国治理水平。这六个部分为(详见表2)：（1）政治过程中公民的参与程度；（2）政治过程中社会上的各利益方意见整合的方式；（3）作为一个整体的政府保护系统；（4）政策执行特别是政府的政策执行；（5）国家和市场的关系；（6）争议的处理，特别是司法系统争议处理。表2：联合国GWS治理指标领域考察指标政治过程中的公民参与公民的言论自由程度；公民集会和结社的自由程度政治中在种族、性别、语言、宗教、政治立场、财产、出身等方面的歧视程度政府在重大政策上征询公众意见的程度4  公众对制定的社会规则(交税、投票、关于犯罪等)的尊重程度政治过程中的利益表达议员(人大代表)的能够代表社会的程度(妇女或少数群体)政治权利的真实竞争程度政策制定过程公平的反映公众偏好的程度(议会或人大)立法职能影响政策内容的程度议员对公众要求的反应程度作为整体的政府保护系统政府保障公民个人安全的程度政府对提高公民生活水平的贡献政府领导人在决策中对国家长远利益的考虑军队接受文人政府领导的程度政府在处理国内冲突和矛盾的贡献程度政策执行高级公务员(资深事务官员，与政务官相对而言)参与政策制定过程的程度公务员系统录用中以能力为标准的录取的程度公务员对其行为的负责任程度公共服务决策中的清晰程度(制度规章不清而招致权力滥用的可能性)公众或任一群体公平享受公共服务的程度国家和市场政府官员对财产权的尊重政府有关经济方面的规定平等适用于所有企业的程度商业执照区的过程中卷入腐败交易的程度经济政策变化中公共机构和私人部门之间咨询沟通的程度政府在