社会转型与社会治理

社会转型与社会治理丁元竹今天有机会就社会转型与社会治理跟在座的各位交流，非常高兴。为什么要谈社会转型与社会治理呢？当前我们正处在一个由传统计划经济向市场经济过渡的时期。市场经济要求的是一个与之相适应的多元社会，参与的主体是多元的。在经济转型的过程中，社会也在转型。社会治理的概念比较复杂。今天我主要想从四个方面来谈谈社会转型与社会治理：第一，如何从概念上把握社会、社会管理与社会治理。第二，当前我国社会面临的主要挑战。第三，社会治理体制和机制的一些难点和热点问题。第四，如何在社会转型过程中提高社会治理能力。社会、社会管理和社会治理社会管理与社会治理是内容差不多，但又略有不同的两个概念。2005年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校作关于构建社会主义和谐社会的重要讲话时，提出来社会管理这一概念。社会管理这个概念最初由民政部门提出，是对民间组织和社区组织的管理。2005年前后，中央提出一个重要的概念——政府职能，也就是政府在新的历史时期到底应该干什么。政府职能包括经济调节（宏观调控）、市场监管、公共服务以及社会管理。把社会管理作为政府职能之一，实际上是一个很大的发展。2005年提出社会管理这个概念后，国务院有关部门征求过专家意见，我记得当时许多专家建议不要这个概念，因为在上世纪末、本世纪初，国际上流行“治理”这个概念。治理是公众参与，和政府一起对一些社会问题进行管理，是一个自下而上的过程。“社会管理”是一个自上而下控制的过程。其实，我认为这两个概念差不多，只是角度不同而已。如果从政府职能角度出发，用社会管理也无不可。所以，我今天使用的社会管理与社会治理实际上是同一个意思。怎么去理解“社会”？改革开放30年来，从中央政府的宏观经济调控、市场监管到地方政府的招商引资，政府的主要工作是以经济建设为中心。在本世纪初，提出来政府不仅要推动经济发展，同时要管理社会。那么，到底哪些是政府应该管的？哪些是不该管的？哪些是政府的责任？这就是政府应该怎样管理社会的问题。历史上，社会学家从卡尔·马克思到马克斯·韦伯到现代的社会学家，包括中国的社会学家，像费孝通教授等人，他们研究的“社会”是社会里的规范、制度、组织或习俗等。19世纪中期，工业革命引起了一系列的社会矛盾，社会冲突不断加剧。马克思在《共产党宣言》、《资本论》中讲到工人阶级和资本家之间的矛盾是不可调和的矛盾，得出资本主义必然灭亡、社会主义必然胜利的结论。当时，资本家与工人阶级的矛盾是非常对立的。但正是在这个历史阶段，一些资产阶级的政治家，如德国19世纪末期的铁血宰相俾斯麦、后来的美国总统罗斯福，用政府的力量来干预社会矛盾，建立了一套社会福利体制和社会保障体制，以调和“不可调和的矛盾”。一百多年来，世界主要国家都通过不同的方式建立起自己的福利体制和社会保障体制，借此解决马克思时代所存在的社会冲突。列宁说帝国主义是资本主义的最高阶段，帝国主义是无产阶级革命的前夜，但到现在无产阶级没有革命，资本主义垂而不死，正是因为建立了这么一套新的制度。最近，美国思想家、经济学家彼得·巴恩斯在《资本主义3.0》一书中，用电脑软件系统来形容资本主义制度。他说，资本主义社会经过了几百年的发展，最早的配置是1.0。1.0版本里工人与资本家之间的矛盾是尖锐对立的，资本家为了榨取剩余价值不惜任何手段来剥削工人。在剥削过程中，矛盾不断地加剧，引起资产阶级和无产阶级的尖锐对立。所以，资产阶级政治家建立社会福利和社会保障体制，通过税收的方式得到钱后再转移支付来缓解、解决社会矛盾。在这一过程中，资本主义就升级到了2.0版本。但现代社会存在的两大矛盾没有解决，一个是环境问题，另一个是收入差距不断拉大的问题。网上有人说，中国70%的财富正慢慢转移到0.4%的人口手里。中国改革开放30年，财富分化确实是个大问题。但贫富分化不只是我们一个国家的问题，美国也好，日本也好，很多国家的收入差距都在不断地扩大，这是世界的一个共同问题。彼得·巴恩斯主张让现代社会再升一级，升到3.0版本来解决贫富差距问题和环境问题，因为这两大问题确确实实影响到人类的发展和生存。综上所述，社会的概念，一个是过去社会学讲的社会组织、社会习俗、制度等社会内容；另一个是政府通过公共财政的方式建立的社会福利体制、社会保障体制。正是基于这种理解，我对社会做了一个界定：社会实际上是居住在同一个社区或不同的社区，来自同一文化或不同文化、同一制度或不同制度、同一组织或不同组织的个体成员组成的群体，他们以共同利益和共同价值为基础，通过社会组织、政府机构来处理社会事务、提供社会公共服务。共同价值、共同利益、社会事务、社会公共服务是社会的四个基本特征。怎么理解呢？像大家回到各自的居委会，那是一个社区。但在此时的小群体里，来自各行业的我们又构成一个社会。社会包括同一个文化和不同的文化。中华民族是一个大社会，但中华民族里有不同的文化，比如说汉文化和藏族文化就是不同的文化，有汉传佛教也有藏传佛教，藏传佛教对一些问题的理解与汉传佛教不同。西藏既是边疆地区，又是少数民族地区，因此，西藏的社会管理任务就特别重。社会包括同一个制度和不同的制度，比如中国社会中，内地是一套制度，香港和澳门是另一套制度。社会包括同一个组织和不同的组织，我们在座的现在是一个群体，但我们又来自不同的组织，这些不同的组织组成了一个群体，这就是社会。这个社会是以共同的利益和共同的价值为基础的。90年代初期我在北京大学教书时，我的导师费孝通对我说，学习社会学，一定要知道任何一个社会、任何一个社会现象背后都有一套制度、一套价值体系在支撑它。所以，不管是一个社区的建设，还是一个社会的建设，都一定要考虑到这个社会背后的一套价值的东西，而这些正是我们过去不太重视的。改革开放30年来，我们以经济建设为中心，政府对如何招商引资、如何推动经济发展确实有一套很好的办法，但怎么去管理社会，我们确确实实还要很好地认识今天这个社会。社会在不同阶段的管理、治理的内容和方式是不一样的。根据生产方式，我把社会分成三个阶段。第一个阶段是传统的农业社会。在传统的农业社会里，大家都从事农业，很多社会事务在一个社区内部就可以解决。像纠纷、教育、文化、养老都在一个共同体内部，通过家庭、通过社区来解决。在新中国成立前，传统的农业社会就是这样。费孝通教授写过一本书叫做《乡土中国》，有一章叫《无讼》，就是在乡土社会里没有诉讼。为什么没有诉讼？因为很多纠纷是通过家族、通过村里的长老来解决的。但到了第二个阶段的工业社会，大量的人口离开农村聚集在城市，传统的家庭就逐渐破裂了、不存在了。一个人到了城市要找工作，那么生病了、老了等问题谁来解决？显然，靠传统的社区、传统的家庭就很难解决了，那么就需要政府解决。因此，19世纪末德国的俾斯麦政权、20世纪二三十年代美国的罗斯福政权通过政府来建立了社会福利体制、社会保障体制，由政府来实施社会管理。所以，政府在社会管理中发挥了非常重要的作用。在20世纪70年代以前，一个国家的社会管理主要还在国家内部，就是主权国家、主权经济、主权政治是统一的。这个时候国家的作用边界都非常清晰。但20世纪70年代信息技术的发展、互联网的发展改变了这个世界的管理方式，进入了第三个阶段信息社会，开始形成全球一体化的经济、一体化的社会。比如互联网出现后，国外的文化、国外的传统、国外的信息相互交流。另外，互联网的发展使现在社会管理中一些事件，包括群体事件的处理更加复杂。例如，去年西藏“3·14”事件发生后，一位在美国学习的青岛女孩在网上发表了一些言论表示理解、支持藏独分子，一些爱国的青年人激愤了，就上网反驳，后来还上网上进行人肉搜索，得到这个人在青岛的家庭地址，一些人就组织起来到她家去围攻她父母。这个网络事件就变成了一个现实的群体事件。这类事件现在在我们生活中越来越多。随着全球化，大量的国际民间组织进入到我国，而且这些国际民间组织不经过我国政府部门、民政部门、公安部门，直接就进到了我们的基层、社区、农村，很不好管理。比如说北京的福特基金会、洛克斐勒基金会，还有很多由外国大使馆支持、国际组织支持的机构。当然，大部分的国际民间组织是好的，但也有个别的带有一定政治企图的组织。所以，任何一个国家，包括美国对于民间组织都有所提防。这是个比较复杂的、比较难办的问题。再比如说卫星电视。现在，各个国家、地区有1600多个卫星电视频道，好多电视频道是不加密的。如果你沿着青藏公路往外走，那里人口非常分散，每家都有一个大“锅盖”，很便宜，才一百多块钱就可以收很多台，像达赖的演讲、法轮功等都能收到。所以，全球化就给我们的社会管理、社会治理带来一定的问题。社会治理、社会管理在不同的历史阶段，它的管理方式、治理方式也完全不一样。那么，社会管理到底要解决什么问题？涉及到哪些内容？它涉及到公共安全、社区建设、社会组织管理等。当社会组织本身跟国际民间组织联系在一起时，就涉及到一个国家的安全问题。另外，它还涉及到收入分配和利益协调。这些都是社会管理、社会治理的重要内容。政府为什么要管理社会？先问一个问题，政府为什么要进行宏观调控？政府宏观调控的目的是保持经济的平稳发展。而社会管理，就是要解决社会秩序问题。维护社会秩序，保持社会稳定，这是社会管理的基本目标和基本任务。社会管理的目标就是促进社会公平与公正，消除和减少社会问题的发生。通过什么方式来维持社会秩序呢？一是维护社会的治安，二是应对各种突发事件，三是保证国家安全，四是缩小收入差距、减少利益冲突。通过这些方式来保持社会秩序，这就是政府社会管理、社会治理的目的。社会管理还有不同的解释。国外在两个层面上讲社会管理，一个是微观的层面，就是技术层面；一个是宏观的层面，就是国家层面。从技术层面上讲，在一些项目中，诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等，要对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动其中和参与决策过程。这叫项目的社会管理。比如，几年以前，我在国家发改委工作，世界银行、联合国找到我们，提出中国西气东输这么大的工程项目不搞社会影响评估不行，输气管道经过这么多地区将影响到当地的就业、收入分配、妇女儿童健康等。后来我们就作一个评估，通过这种评估，提出建议、对策，使工程在实施中尽可能地扩大就业，缩小收入差距，这个过程就叫微观项目的社会管理。还有宏观项目的社会管理，就是西方社会尤其福利国家要解决养老、医疗、收入分配等问题，通过税收、司法、立法等方式来保障社会的福利。那么这些政策的实施过程、监督过程、评估过程就是社会管理的过程。我每年都到香港去讲学，香港城市大学有公共与社会行政系，我问系主任，为什么叫社会行政系？他说，香港的福利政策通过政府来执行，这个执行的过程就是社会管理的过程。我国提出来社会管理这个概念，有一个演变的过程。“建设服务型政府。推进社区建设。健全社会组织，增强服务社会功能。统筹协调各方面利益关系，完善应急体制机制。加强社会综合治理。加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全。”这是2007年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对社会管理的界定。党的十七大把社会管理的范围稍微又缩小了一点。政府有公共服务职能，所以就不谈服务型政府了，主要谈社会管理。十七大报告提出，维护社会的安定团结，最大限度地减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度。重视社会组织建设和管理。加强流动人口服务和管理。强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。完善国家安全战略，切实维护国家安全。实际上，处理人民内部矛盾，重视社会组织、流动人口的管理，重视安全生产、突发事件的管理，还有国家安全、公共安全，也就是治安。国家安全在什么意义上会成为一个社会管理问题呢？我个人认为有两种情况。一是涉及到社会组织，如境内的社会组织跟境外的社会组织发生联系有政治企图时，就涉及到国家安全。另一个就是一些带有政治企图的国际民间组织进入我国境内也涉及到国家安全。最近我到藏区调研，发现这个地区的社会管理确实有国家安全问题。比如有很多藏族同胞住在边境地区，但那个地区条件非常艰苦，他们住得很分散