自然之友就《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征

地址-北京市东城区甘雨胡同53号368室邮编(zipcode)100006Add-Rm368,No.53GanyuHutong,DongchengDist.电话(Tel)861065232040/65120929/[e-mail]传真(Fax)861065286069自然之友就《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》的建议前言上周五在得知环保部就三部委联合草拟的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见（征求意见稿）》（下称《意见》）向社会公众征求意见的消息后，自然之友积极响应，通过自然之友网站、电子刊等形式，将此消息进行二次传播，并收集了大量的公众反馈。自然之友在本次意见征集期间收到了人人网网友31人的34条评论，三名匿名网友意见和来自社会各界各个机构的成熟建议12条，分别来自：夏军北京中咨律师事务所马军公众环境研究中心陈冀俍伯尔基金会毛达北京师范大学环境史学者马天南福建绿十字沈彬万科基金会范晓四川省地矿局区域地质调查队王吉勇贵州人公益行动网络程淑玲蔚然大连赵章元中国环境科学研究院杨长江《国门时报》记者匡洁自然之友会员我们已告知以上公众和团体将他们的意见分别向环保部进行提交，同时我们在认真研读这些意见的基础上，提出自然之友对《意见》和征集形式以下三个方面的建议：一、综合意见.........................................................................................................................................2二、程序性建议....................................................................................................................................3三、逐条建议........................................................................................................................................4一、2综合意见（一）建议应以产品生命周期环境管理原则、《循环经济促进法》中阐明的原则为指导思想，以最好的环境控制效果、跟踪完整的资源生命周期、最大限度防止垃圾产生、使经济发展与垃圾产生量的正相关关系脱钩（参照2008年最新欧盟固废政策的指导思想）1等理念为标准，把面对垃圾综合管理的优先级别设定为：产品设计生产过程的减量化(Reduce)和无害化、制成产品的分类循环再使用(Reuse)、废弃物分类循环再利用(Recycle)、废弃物的后端处理（能源回收及最终处置）。而政府的投资力度、奖励补贴政策、法律政策完善进度、科技支撑研发与人才培养力度、教育与宣传力度，建议都应以依此为顺序做相应的安排。（二）鉴于垃圾管理工作中的一些术语存在歧义，造成认识上的混淆和操作上的混乱，故建议明确以下术语的含义：“减量化”、“资源化”、“无害化”、“垃圾产生量”、“餐厨垃圾”、“厨余垃圾”、“清洁焚烧”等。（三）鉴于垃圾处理设施对社区和环境的影响较大，且当地社区的关注度高，因此建议应更严谨的落实《环境影响评价法》，实行环境影响评价报告全本公开、环评公众参与以听证会形式为主、环境监管信息向社会公开等措施，减少各方的不信任。（四）垃圾处理企业的责任。应针对所有垃圾处理设施，建立独立公开网站，与其相关的环保资料、信息，现场检查与在线监测数据，最大程度向公众开放。明确有关企业的信息公开义务和法律责任，鼓励并奖励有关企业进行主动公开。在社会条件成熟的地区，成立具地方代表性的监督委员会对相关信息进行监督，政府机关在此类地区回归相对中立的监管的角色。（五）针对地方政府政策引导的财政补贴以及对公众行动倡导的经济激励措施，应考虑增加“减量补贴”原则，优先于新建设施补贴。（六）建议以促成利益各方意见充分表达和讨论为原则，推进行政决策中的信息透明和社会参与。生活垃圾是社会各界普遍关注的议题，在各级政府在制定垃圾综合管理政策2阶段加强公众参与力度，包括在设定生活垃圾管理的长远目标和专项规划中听取社会意见，完善政策形成和修订的制度化参与模式等，建议主要采用听证会形式进行意见征集。1参见《Directive2008/98/EConwaste》(wasteframeworkdirective),包括本“意见”。3二、程序性建议本次环境保护部就环境保护部、住房和城乡建设部和发展与改革委员会（下称三部委）草拟《意见》向社会公开征求意见，表明了政府在垃圾政策上对待公众参与的积极态度，值得肯定。然而，公众普遍向反映6月19日至6月25日的8天6个工作日的征求意见时间较短，征求意见的形式不足以实现公众参与的有效开展。自然之友认为6个工作日的征求期限有以下不足：首先，作为全国性的政策制定，需要广泛听取各地区和各相关行业、领域的公众意见，而短短6个工作日的时限内，本次征集意见的消息难以有效传达到所有利益相关群体，限制了公众参与的广度；其次，《意见》文本共有七篇二十六条，涉及生活垃圾管理中的方方面面，而且有公众普遍关注、意见尚存分歧的一些内容的规定，需要进行充分的意见表达和讨论才能实现公众意见有效整合，从而实现征集公众意见的目的，然而6个工作日的时限，不利于公众对《意见》内容的深入认识，不利于公众意见的表达和沟通，因此难以形成专业性强、论证充分的修改意见，限制了本次公众参与的深度。为切实保障公众能广泛而有效地进行参与，促进《意见》内容的进一步完善，自然之友就《意见》的制定过程有以下意见：《意见》作为拟由国务院下属三部委联合颁布的规范性文件，其效力等级与部门规章相近。而根据国务院法制办部门规章草案在线意见征集系统所统计的情况，大部分部门规章的在线征求意见时间都超过10个工作日，建议本次征求意见时间从6个工作日延长到12个工作日，以保障征集意见的广度和深度。其次，三部委根据本次征集来的书面意见对《意见》进行的修改和调整，应当面向社会进行第二轮意见征集，确保政府对公众第一次意见的反馈得到社会各界的普遍认可。最后，如果两轮公众意见征集后，某些具体问题仍存在各方意见分歧较大的情况，建议三部委举行专题篇章的公众听证会，邀请相关公民代表、社会团体参与，针对有关问题进行充分讨论。听证会讨论结论应当作为《意见》编制的重要参考，如果《意见》编制未采纳听证会结论，应当进行书面解释和说明。考虑到《意见》囊扩内容广，涉及问题公众关注度高，其中有很多内容包括具体的政策目标（如《意见》第二条）。此类内容一般在国民经济和社会发展“五年规划”的具体篇章中进行明确，而“五年”规划性质的文件应当采取更加严谨和审慎的编制态度，同时应提高征集意见广度和深度的要求。建议参考北京市“公众建言‘十二五’，共话北京新蓝图”的公众征集意见活动，将整个公众征集意见程序延长至3个月，加入以上建议的二次征集和专题听证会等形式，以确保公众参与的深入有效。4三、逐条建议原文自然之友建议（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持政府主导、社会参与，城乡统筹、科学规划，因地制宜、分类指导的原则，促进源头减量，推进分类收集，健全收运体系，提高处理能力，组织技术示范，制定政策措施，完善法规标准，加强监督管理，大力提升生活垃圾无害化处理水平，推进生活垃圾减量化和资源化工作，切实保障人民群众身体健康和环境安全，促进经济社会可持续发展。指导思想中应该加入“可持续发展的基本国策和依法治国的基本方略”；应该强调“减量化和资源化”优先的原则；应该明确“清洁焚烧”等首次出现的术语的定义，避免造成认识上和操作上的混淆。（二）目标任务。到2015年年底，建立健全生活垃圾处理政策体系和污染综合治理监管体系，减量化、资源化和无害化水平进一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%，其中36个大城市（省会城市和计划单列市）达到95%。全国所有县城建成1座以上生活垃圾无害化处理设施。城市生活垃圾产生量增长率逐年下降，“十二五”末人均生活垃圾产生量实现零增长。农村生活垃圾分类收集、无害化处理水平有较大提高，农村环境卫生状况有实质性改善。“全国所有县城建成1座以上生活垃圾无害化处理设施”并不科学，应该考虑面积、人口、垃圾产生量、组分和年均增长量、经济条件以及生态环境条件等因素，因地制宜，允许采取跨行政区域的垃圾资源化和无害化处理方案。（三）积极促进源头减量。抓紧研究制定包装物强制回收管理办法，加大《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号）和《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》(国办发〔2009〕5号)落实力度，防止过度包装，减少包装废弃物产生。调整燃料结构，加快发展城市燃气、太阳能和其他清洁能源。鼓励餐具集中清洗消毒。在宾馆、饭店等服务性行业，限制一次性用品的使用。推行“净菜进城”，“净菜上市”。健全再生资源回收网络，方便居应该加快落实《中华人民共和国循环经济促进法》中有关“强制回收名录的产品或者包装物”的规定。5民交售废纸、废塑料、废金属等再生资源。在全社会大力提倡适度合理消费，厉行节约，反对浪费。（四）稳步推进分类收集。建立和完善先进的完整的废旧商品回收利用和处理体系。鼓励生产和销售企业等单位通过“以旧换新”等多种方式回收废旧商品。到2015年年底，年回收处理各类废弃电器电子产品2000万台。建立和完善再生与综合利用产品的质量标准体系，采取政策措施，拓宽资源综合利用产品市场。按照与后续垃圾处理技术、方式和能力相适应的原则，积极开展城乡生活垃圾分类收集和处理试点工作，并逐步推广。在居民住宅区完善干湿垃圾收集和清运设施，鼓励居民对家庭生活垃圾实施干湿分类，将餐厨垃圾与其它生活垃圾分离后分别投放。稳步推进废弃含汞荧光灯、废药品、废杀虫剂等有害废物的单独收运工作，积极扶持终端分类处理设施的建设和发展。废旧商品的回收利用和处理体系，应该以“回收利用”为主要目标；应该明确“将餐厨垃圾与其它生活垃圾分离后分别投放”中的“餐厨垃圾”指的是居民家庭产生的厨余垃圾。（五）健全垃圾收运体系。按照分类、密闭、压缩要求升级改造现有生活垃圾收集、中转和运输设施，逐步淘汰敞开式收集、中转和运输方式。改造生活垃圾处理中转站，配套建设餐厨垃圾处理设施。提高生活垃圾分类收运能力和水平。到2015年年底，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化，餐厨垃圾和其他垃圾实现分类收运；县城、乡镇基本建立收集和运输体系。建议将标题改为“健全垃圾分类收运体系”；强调居民如果进行小区分类试点，政府应该同时提供分类收运的配套体系；应该强调“到2015年年底，实现城市生活垃圾收集和运输全部密闭化，餐厨垃圾和其他垃圾实现分类收运”中的“餐厨垃圾”包括家庭产生的厨余垃圾（按照环保部、住建部、发改委和农业部办公厅联合发布的《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》）。6（六）合理选择处理方式。本着因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、成本经济的原则，合理选择卫生填埋、清洁焚烧、生物处理等垃圾处理方式。对于拥有相应土地资源且具有较好污染控制条件的地区，可采用卫生填埋方式处理生活垃圾；对于土地资源紧张，生活垃圾热值满足要求的地区，可采用清洁焚烧处理技术；对于实行可降解有机垃圾分类回收的地区，可采用适宜的生物处理技术；对于生活垃圾混合收集的地区，不宜采用生物堆肥技术。建议根据欧盟提出之整合性废弃物管理（IntegratedWasteManagement）概念，将“环境冲击最