事业单位及其改革

第三讲事业单位及其改革事业单位及其改革•事业单位及其特征•事业单位的管理体制•事业单位的改革•事业单位改革的目标和趋势事业单位的概念计划经济体制下，整个社会组织被划分为行政单位、事业单位与企业单位等三大基本类型。•外国没有可以直接与“事业单位”对应的词，一般被翻译为Institution或InstitutionUnit。•“事业法人”是《民法通则》规定的四种法人（机关法人、事业法人、企业法人、社团法人）之一。不同体制下国民经济组成比较个人家庭部门政府部门私人企业部门公共企业非政府组织私人部门公共部门市场经济条件下国民经济组成计划经济条件下国民经济组成国有企业事业单位政府机关•计划经济时期的事业单位概念：•“事业”特指没有生产收入，所需经费由国库（财政）支出的社会工作。•“事业单位”就是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳务服务的社会组织。现在事业单位的定义：国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。——《事业单位登记管理暂行条例》（1998年10月）事业单位的特征•事业单位定义中体现的特征：•是社会公益性组织；•举办主体是国家机关或其他机构；•经费来源是国有资产；•组织的目的是从事社会服务；•主要活动领域是教育、科技、文化、卫生等。各级党委、各级党委部门、各级人大、各政府部门、各级法院、检察院、各级政协、各民主党派机关等政府直属事业单位、使用财政经费的社团、国有企业、登记管理的事业单位等事业单位的职能本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。——《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2005年5月）事业单位的分类•按照社会功能的差别可分为：•公益型事业单位；•福利型事业单位；•开发型事业单位；•生产经营型事业单位。•按照服务对象的不同进行分类：•为社会服务；•为企业服务；•为党政机关服务。•按照资金来源不同可分为：•国家财政全额拨款的事业单位；•差额补贴的事业单位；•自收自支的事业单位。事业单位是知识密集型组织•事业单位的主要产出是知识和精神产品，各类事业单位集中了全国：•70%以上的科技人员•95%以上的教师、医生•80-90%的专业技术人员•因此知识密集和脑力劳动为主，是事业单位的主要特征之一。事业单位在国家的地位•承担重要的经济发展、社会服务职能；•利用国有资产举办，所占国有净资产占全国总额的2/3以上，超过行政资产总额一倍以上。•人员纳入事业编制，占全国财政供养人数的近80％，是国家公务员的4.3倍。•县、乡两级的事业单位数占全部事业单位数的83%，人数占全部事业单位人数的65%。•截止到2007年底，全国有独立核算事业单位约126万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等27个领域。•截止到2007年底，全国纳入事业单位编制的人员超过3000万，占全国劳动力总量的4%；是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80％。•隶属于县、乡两级政府的事业单位人数，占全部事业单位人数的65%，这两级所属的事业单位数，占全部事业单位数的83%。事业单位的管理体制•主管部门的行政级别决定事业单位的级别，这种行政隶属关系可分为6个层级：•国务院直属事业单位，如新华社；•中央部委所属事业单位，如部属高校；•省级政府下属事业单位，如省属高校；•地级政府下属事业单位，如市属高校；•县级政府下属事业单位，如县属学校；•乡镇政府下属事业单位，如乡广播站。•事业单位实行党委领导下的行政首长负责制。•在事业单位里，党委拥有最高决策权，书记是最高领导，行政主管是法人代表。•行政主管部门对事业单位的决策具有重大影响。•事业单位的行政主管部门主要负责：•任命事业单位的管理层；•审核批准事业单位的预算、财务、人事计划；•评估事业单位的业绩。政府部门对事业单位的管理具体的管理方式：•准入管理，实行申报制度。•数量管理，限制规模和数量。•活动管理，制定资质标准和活动制度；建立活动内容申报制度；建立并强化活动质量的专门检查和监督制度。•设备管理，制定有关活动的设施标准体系；关键设备的登记和审核制度；统一有关设备的规格和性能标准。•价格管理，严格收费及收费项目审查。事业单位实行登记管理•事业单位的登记管理实行统一登记、分级管理体制。•事业单位的统一登记管理机关是各级政府的机构编制管理机关。•事业单位的登记管理机关分国务院登记管理机关和县及县以上地方登记管理机关。•登记管理机关的职责由相关法规规定。事业单位登记管理的内容•事业单位法人的设立登记或备案。•事业单位法人变更登记。•事业单位法人注销登记或注销备案。•事业单位登记管辖：•登记管辖的基本形式是级别管辖，即分级登记•指定管辖•委托管辖事业单位的人事制度•事业单位的人事制度与政府机关的人事制度基本相同：•虽然实行聘用制，但是事实上享受终身雇佣制；•虽然实行绩效工资，但是职工的正式工资与公务员工资大体相同；•养老及医疗保险待遇与公务员大体相同；•最大的不同是，非正式工资和奖金的发放比政府机关更灵活。事业单位的人事管理•事业单位按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。•事业单位实行“凡进必考”•事业单位实行全员聘用制•事业单位实行岗位管理•事业单位实行岗位绩效工资•聘用制为实现岗位管理提供了平台和制度基础。事业单位的岗位能级•一般机构的能级从高到低分为四级：•决策层岗位•管理层岗位•执行层岗位•操作层岗位•由于各地方改革进度不同，上述内容可能还没有完全做到。事业单位的岗位类别和等级•事业单位岗位分为：•管理岗位•专业技术岗位•工勤技能岗位•特设岗位（根据需要设置的岗位）•不同类型事业单位三类岗位的结构比例不同，但主业岗位要占到岗位总量的50%以上。事业单位岗位聘用•事业单位岗位聘用是指事业单位在岗位空缺的前提下，根据岗位工作或任务需要，依据一定的程序和权限，招收、选拔有关人员充实岗位，实现岗位与人员相匹配的活动。•事业单位岗位聘用要按照政府有关规定以及核准的岗位设置方案，确定具体岗位，明确岗位等级，签订聘用合同聘用工作人员。事业单位岗位考核及工资•事业单位各个岗位的人员按照德、能、勤、绩四个方面进行岗位考核。•考核结果分为优秀、合格、基本合格、不合格四个等级。其中优秀等级一般为10%，最多不超过15%。•事业单位实行岗位绩效工资，由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，前两项为基本工资。事业单位的财务管理•事业单位一般由财政预算提供部分资金，不足部分由事业单位收取费用补足。•事业单位收取的费用包括事业收入和经营收入，其中前者是主要收入来源。•一般中央和省级事业单位可以筹集到更多的资金，县乡事业单位主要依赖预算拨款。•县、乡两级事业单位的总支出中，人员支出分别是中央级事业单位的2倍、3倍。•国家对事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法。•事业单位的各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。•事业单位的支出严格按照国家有关财务规章规定执行。事业单位改革的必要性•传统的事业单位管理体制建立在计划经济体制之上，其基本特征是：•国家包办•政府部门分工统管•财政统包供给•事业单位在成立时，对政府部门的隶属和主管关系就已经确定，成立后按照“谁主办、谁主管、谁负责”的原则管理。传统的事业管理体制•传统事业单位管理体制的特征是：•行政化。即政府直接举办各项事业，同时由国家财政提供各项事业经费。•国有化。即国家是举办事业单位的唯一主体。•非经济性。即事业单位活动被排斥在经济活动之外。传统管理体制的主要弊端•“行政化”混淆了政府和事业单位的职能界限，使事业单位职能无限扩大化。•“国有化”加重了财政负担，降低了事业经费的效率，阻碍了事业资源的社会化配置。•“非经济性”，实际上脱离了社会经济需要，不能实现其社会生产、生活的辅助功能。事业单位改革的历程30年的改革大致分为四个阶段.•第一阶段是1979-1991年，这事业单位改革的初始阶段。•这一阶段的最主要的特点是，国家和政府对事业单位全面下放管理权力，扩大事业单位的自主权：•普遍实行了与绩效挂钩的包干制；•引进竞争机制，实行人员的优化组合；•实行事业单位财务的独立核算、自我积累、自我约束。•第二阶段是1992-2002年。这一阶段的最显著特点是明确提出并开始了以政事分开和事业单位社会化为主要内容的事业单位改革。•改革的主要内容有：•事业单位按照经费的不同来源分为三类：•经费自收自支的，享受企业的各项自主权，实行企业化管理；•由国家实行差额补助的，政府在管理上适当放活；•国家全额拨款的，其数量和规模从严控制。•这期间，事业单位的改革，结合党政机构改革同步进行:•以下放权力为主要形式，改革事业单位的管理体制。•调整事业单位的结构，促进人员结构合理化和机构的重新组合。•推动事业单位的社会化进程。•在确保社会效益的前提下，推进事业单位的企业化改革。•第三阶段是2002-2007年，这是改革深化和各事业领域多元化发展的阶段。•这一阶段明确了改革的指导思想：遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。•改革的主要内容是：•推行多元化的分类管理模式；•聘任制为事业单位的基本用人制度；•以岗位业绩为基本分配依据，打破人才单位所有制，鼓励人才自由流动；•将民办非企业单位的作为对国家兴办事业的一个重要补充；•在分配、社会保障、考核等方面进行综合配套改革试点。事业单位改革取得的成效•事业单位种类多，从业人员多，情况复杂，涉及面广，在推动行业事业单位改革的同时，各地进行事业单位改革的试点•教育事业单位的布局结构趋于合理。•卫生事业单位形成覆盖城乡的综合体系。•文化事业单位调整结构创新体制。•开发应用型科研事业单位转企改制走向市场。•第四阶段是2007-今，深化事业单位的分类改革阶段。•2007年《关于深化行政管理体制改革的意见》对深化事业单位改革提出了具体要求：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。主要政策是实行分类改革事业单位分类承担行政职能类从事公益服务类从事生产经营活动类*完全行使行政职能的，转为行政机构；*承担部分行政职能的，分拆整合其行政职能和公益服务职能；*不再新设立承担行政职能的事业单位。*不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；*可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；*可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业；*今后这类单位主要由社会力量举办。*逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制。*今后不再新设立从事生产经营活动的事业单位。事业单位改革取得的成就•开发应用型科研事业单位转企改制走向市场。•教育事业单位布局结构趋于合理。•卫生事业单位形成覆盖城乡的综合体系。•文化事业单位调整结构创新体制。事业单位改革仍然存在的问题•社会公共服务类事业发展水平低、不均衡和缺乏竞争，优质服务稀缺。•事业单位代行政府的行政执法和监督管理职权，直接影响着政府社会性规制的效果。•一些从事生产经营性活动的事业单位，偏离公益宗旨，追求自身利益最大化。•事业单位知识创新能力不足，专业化、职业化程度不高，为社会管理提供的智力支持、技术支持和人才支持力度不够。事业单位改革困难的原因分析•各类事业单位