超级基金及对中国环境治理的启示

遗留污染与超级基金法环境保护部宣教中心北京大学兼职教授贾峰,2013年11月18日遗留污染与超级基金法•拉芙运河事件•公众意愿与公共政策制定•超级基金法（案例：GE）遗留污染与超级基金法•拉芙运河事件•公众意愿与公共政策制定•超级基金法（案例：GE）拉弗运河（LoveCanal）事件•1978年，卡特总统宣布此地区进入“紧急状态”，此事件成为全美甚至全世界皆知的大新闻，10个区的950户家庭撤离。•到1980年，美国政府花费了4500万美元搬迁居民、健康检查和环境研究；•纽约州花费69亿美圆进行污染治理和生态修复谁来承担责任？遗留污染与超级基金法•拉芙运河事件•公众意愿与公共政策制定•超级基金法（案例：GE）新知、民意、管制、成本与效益•诺贝尔奖的一次失误•1945年，瑞士的化学家穆勒(PaulMueller)发明合成了DDT能够有效杀除蚊虫、控制疟疾蔓延，1948荣获诺贝尔生理/医学奖。•1962《寂静的春天》出版•1997年，瑞典卡罗林斯卡医学院的评委会公开表示，为将1948的诺贝尔医学奖授予DDT的发明者而感到羞愧。他们表示，在今后的评奖中，应把诺贝尔奖颁发给那些经得起实践检验的发明创造以及那些没有争议的发明和成果。遗留污染与超级基金法•拉芙运河事件•公众意愿与公共政策制定•超级基金法（案例：GE）新知、民意、管制、成本与效益•美国国会众议院经过六年工作和参议院经过三年工作，对石油化工等行业的危险污染和治污情况做了大量的立法调研和准备工作，并形成了四部相互关联法案草案，提交给国会进行讨论：13《环境紧急反应法》4《石油、危险物质和危险废弃物反应、责任和赔偿法》，又称卡特政府议案众议院85号议案2《危险废弃物污染法》—在《固体垃圾处置法》的基础上修改而成众议院7020号议案参议院1480号议案参议院1341号议案《石油污染责任和赔偿法》—在《清洁水法》的基础上修改而成前3个议案经过了立法讨论和审议程序，最后通过议案是融合了其他议案相应条款的7020号议案。但由于最后通过的法案是一个在各方妥协基础上形成的拼凑版本，因此其很多条款在内容上并不严密，造成司法解释的困难。《综合环境反应、赔偿和责任法》，又称《超级基金法》1992年P.L.102-426《公众环境应对促进法》1996年P.L.104-201《1997财政年环境保护授权法案》1999年P.L.106-113《超级基金回收平衡法》1996年P.L.104-208《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》1986年P.L.99-499《超级基金修正与再授权法》1990年P.L.101-508《综合预算调整法案》1980年P.L.96-510《综合环境反应、赔偿与责任法》2002年P.L.107-118《小规模企业责任减免和棕色地块振兴法》至此，经历了七次复杂的修正过程才最终形成了现在的《超级基金法》（在《美国法典》中编号为第42编第9601至9675条）修正沿革超级基金法概述由于场地污染治理缓慢、诉讼费用高昂影响该法推行——增加了超级基金额度；补充了和解程序条款；鼓励公众参与；完善了场地清理技术标准将超级基金法税收授权时间延长至1995年12月31日放宽了债权人和受托人的免责范围针对棕色地块问题——增加潜在善意购买人免责、毗邻不动产所有人免责等条款放宽已关闭军事场地利用限制放宽联邦场地利用限制避免该法对资源回收企业的影响——设置资源回收行为抗辩条款鲜明特色不同以往•溯及既往•非单纯的命令管制式法规（清洁水法、清洁空气法、资源保护利用法--预防污染的产生）•目标是清理已存的污染•强有力的授权•只处理最严重的污染场地（脏中选脏）•资金充足主要制度和内容•四项最基本的法律制度：信息收集和分析反应权限授予联邦超级基金制度严厉的环境责任制度跟踪、及时了解全国污染场地状况，确定清理优先顺序。赋予联邦政府强大的实施反应行动（清除、修复）的权力，州只起到配合作用创设“危险物质信托基金”，即超级基金，为联邦政府的反应行动和污染场地的清理提供资金支持。以污染者付费原则为基础；溯及既往的效力；严格责任；共同侵权时连带责任。超级基金法概述主要执行机构—联邦环保局空气与辐射局长助理局长副局长行政与资源管理局长助理首席财政金融官办公室执法与守法保障局长助理总顾问办公室总督察办公室国际事物局长助理环境信息局长助理农药、有毒物质与防护局长助理研究与开发局长助理1区波士顿6区达拉斯2区纽约7区堪萨斯城水局长助理3区费城4区亚特兰大8区丹佛5区芝加哥10区西雅图9区旧金山固体废物与应急反应局长助理局长助理直属办公室联邦设施修复及再利用办公室创新的伙伴关系及通讯办公室项目分析指挥中心组织管理与员工诚信项目管理办公室信息管理与数据质量工作人员政策分析与规章管理人员采集和资源管理工作人员超级基金修复和科技创新办公室资源保护和恢复办公室地下储存罐办公室棕色地块及土地振兴办公室应急管理办公室资源管理处评估及修复处技术创新及现场服务处环境应急反应小组项目管理、通讯和分析办公室材料回收和废物管理处资源保护及可持续发展处政策与标准处执行处　国土安全响应中心实验室国土安全响应中心实验室业务运营中心国家规划及准备处国家减污小组项目行动及协调处评估与通讯处法规与政策开发处项目执行与信息处固体废物与应急反应办公室机构设置环保署2013年预算为$83亿美元环保署超级基金平均年度预算:13.6亿美元环保署$270亿超级基金环境责任认定与追究责任体系GEDCA归责原则及其构成要件责任范围责任主体共同侵权责任标准自然资源损害赔偿诉讼反应费用追偿诉讼与反应费用分摊诉讼抗辩事由和免责条件责任主体环境责任体系船舶或设施当前的所有人或经营人危险物质处置时设施的所有人或经营人危险物质“产生人”即危险物质“处置安排人”危险物质“运输人”潜在责任人TCE,perchlorateCASESTUDYTCE,perchlorateLIABLEPARTIES1.Owners&Operators2.Transporters3.GeneratorsCASESTUDYOwners&Operators(party#1,party#2)Transporters(party#3,party#4,party#5)Generators(party#6,party#7,party#8)谁为清理污染承担责任？场地清理修复程序通知/发现清除行动行动备忘录工程清除行动后期控制清除行动修复调查/可行性研究（基线风险评估）修复工程设计修复行动、工程施工完成后期建筑与维护5年跟踪监测场地删除场地发现进入综合环境反应、赔偿和责任信息系统初期评估现场调查NPL无需进一步修复行动计划修复方案选择方案提议和决策记录清除行动可在场地筛选和修复过程的任何时间发生综合环境反应、赔偿和责任信息系统前期筛选危害排序系统修复程序场地筛选和评估场地清理修复程序场地筛选和评估123场地发现：指EPA了解有害物质泄露或潜在泄露信息的过程场地污染物转移评估；初评：对现有场地信息做一个花费相对最少的评价，决定有无进一步采取行动的必要性，限期1年；场地监测：对场地现场条件和特征进行更深层次的监测与评估，以判断该场地是否可选入NPL名单；4危害排序系统(HRS)：是对NPL候选名录的场地进行相对风险评估并排序的数学模型；当场地得分大于28.5分时建议列入NPL名单入选NPL的程序提议入选阶段①EPA对场地运用HRS模型打分，若超过28.5分则可列入NPL场地；②每个州或地区可提出优先列入NPL的场地；③若某个场地满足以下三个标准，则该场地列入NPL中：美国公共卫生服务部毒物与疾病登记署确认该场地具危害暴露风险、USEPA确认该场地严重威胁公众健康、对该场地采取修复行动比紧急移除行动更经济。公众评议阶段（FederalRegister，60天）最终决定阶段NPL—国家优先污染场地名录场地清理修复程序资金筹集管理机制超级基金的来源1超级基金的融资状况分析2超级基金的支出状况分析34超级基金的使用范围和条件超级基金的来源1980年危险物质反应信托基金资金筹集管理机制更名1986年危险物质超级基金石油和化工原料税对责任方追回的费用财政拨款基金利息罚款和投资等1981-1986年环境收入税1986年《超级基金修正及再授权法》再授权法未通过1987-1995年1995-2008年2009年《美国复苏与再投资法》对年收入超过＄200万的公司征收环境税，税率是超过＄200万以外的收入的0.12%。提高石油征税，并增加对50种化学衍生物征税（在制造过程中使用了超过50%重量的需征税化工原料）超级基金的使用范围和条件针对危险物质释放所作的一系列调查研究的费用试点项目中与铅污染土壤相关的清除、净化等行动所需费用任何人因执行《国家应急计划》的行动而提出的补偿请求无法从责任方处获得的自然资源损害补偿政府采取危险物质反应行动所需要的费用对公众参与技术性支持的资助“执行优先”策略：首先确定潜在责任人及其清除修复的资格并与其协商治理污染场地或设施。若责任人不愿承担或无法履行治理责任则由环保局先行治理，费用由超级基金承担。而后对责任人提起诉讼，追回相应费用，并附以罚款等惩罚措施。对反应行动费用没有责任的请求人，求偿时需证明其对反应费用无任何责任，并且是根据《国家应急计划》等有关命令要求进行行动，求偿费用合理。对反应行动费用负有责任的请求人在以下情形下也可得到合理的费用补偿：据内务档案能证明，总统在做决定进行反应行动时是武断的、反复无常的或是不符合法律规定的。①只有在总统认定请求人已穷尽全部行政和司法救济程序仍无法从责任人处获得自然资源赔偿金时才能从基金中得到支付。②不用于支付任何由于长期暴露于多污染源，或者扩散性污染源污染的环境空气中所导致的人身或者财产损害的赔偿费用。③在任何财政年内，若总统认定基金应当全部用于支付由于危险物质释放产生的公共健康威胁所发生的费用，则不用于支付该项赔偿请求。①此资助对单个接收拨款者的拨款金额不超过＄50,000（必要的情况下可免除该限制）②接受拨款者至少需要贡献技术援助费用总额的20％（特定情况下也可免除这项要求）③对单个设施，拨款不得超过一项，但可适时补充拨款。对1到3个大城市地区开展的与铅污染土壤相关的试点项目，一般费用不超过1500万美元。资金筹集管理机制超级基金的融资状况分析基金利息专项税收回收的资金和罚款财政拨款立法初期，回收资金很少，专项税收是主要的融资途径1986年和1990年的税收授权使资金总额达到两次小峰值，专项税收仍是主要融资途径1995年后授权终止超级基金资金快速减少财政拨款成为主要融资渠道，并呈增加趋势资金来源1981-1995财政年度（占总收入的百分比）1996-2007财政年度（占总收入的百分比）专门税收$18,018(67.5%)$936(6.0%)财政拨款$4,616(17.3%)$9,281(59.2%)基金利息$2,412(9.0%)$2,543(16.2%)回收资金和罚款$1,634(6.1%)$2,906(18.6%)共计$26,680(100%)$15,667(100%)合计$42,347（按2007年通胀率计）1981-2007财政年度超级基金的融资情况资金筹集管理机制超级基金的支出状况分析费用支出管理费用执法费用清除费用修复费用资金筹集管理机制资金筹集管理机制清除和修复费用NPL场地数量的变化—NPL的场地数量呈现逐年下降的趋势NPL场地类型的变化—治理费用高的场地（如采矿业场地）增加，治理费用低的场地（如废物处理场地）减少污染场地责任方的确认—“执行优先”策略促使更多污染责任方主动承担场地的治理责任。NPL污染场地的平均清除修复费用增加，总的清除修复支出减少修复费用：修复相关活动的支出，包括调查、修复设计、公众参与、修复工程建设、工程后建设和责任方的监管等。清除费用：清除相关活动的支出，包括清除评价、调查、清除工程建设、监管费用等。场地类型数量平均每块场地的费用支出清理费用总计制造加工业491125912矿业3344.31462.5多用途场地427.83