趋向负责任土地及其他自然资源权属治理自愿准则

土地权属工作文件10联合国粮食及农业组织趋向负责任土地及其他自然资源权属治理自愿准则讨论文件土地权属及管理处(NRLA)2009年1月趋向负责任土地及其他自然资源权属治理自愿准则 讨论文件土地权属及管理处(NRLA)2009年1月本文由粮农组织自然资源管理及环境部土地及水利司土地权属及管理处起草，旨在制定负责任土地及其他自然资源权属治理自愿准则。摄影：Mika-PetteriTörhönen（埃塞俄比亚本尚古勒-古马兹州古马兹村）趋向负责任土地权属治理自愿准则ii缩略语表CEDAW消除对妇女一切形式歧视公约FAO联合国粮食及农业组织FIG国际测量工作者联合会GTZ德国技术合作署ICARRD国际土地改革和农村发展会议IFAD国际农业发展基金会IPC国际粮食主权规划委员会MDG千年发展目标UDHR世界人权宣言UN联合国WCARRD世界土地改革和农村发展会议WFS世界粮食首脑会议趋向负责任土地权属治理自愿准则iii目录1.引言......................................................................................................................12.土地和其他自然资源、权属及治理.......................................................................32.1为什么研究土地和其他自然资源？...............................................................32.2为什么权属是重要的？...................................................................................52.3为什么权属治理很重要？...............................................................................63.自愿准则..............................................................................................................103.1自愿准则的目的和性质是什么？..................................................................104.负责任的权属治理自愿准则................................................................................134.1建立自愿准则的基础是什么？......................................................................134.2自愿准则将针对什么？.................................................................................154.2.1哪些自然资源将包括在内？................................................................154.2.2目标应该是什么？..............................................................................154.2.3使用者应该是谁？..............................................................................164.2.4至关重要的问题和主题应该是什么？.................................................164.2.5原则和战略行动应是什么？................................................................174.3.如何制定自愿准则？...................................................................................254.3.1谁将参与自愿准则的制定？................................................................254.3.2制定自愿准则的程序是怎样的？.........................................................254.3.3制定自愿准则的计划安排是怎样的？.................................................265.总结评价.............................................................................................................27趋向负责任土地权属治理自愿准则iv插文目录插文1土地权属与实现千年发展目标之间的关系插文2粮农组织自愿准则插文3自愿准则性质示例插文4影响土地权属治理的法律文书趋向负责任土地权属治理自愿准则11.引言本讨论文件由粮农组织土地权属及管理处起草，目的是为了征求对负责任的土地和其他自然资源权属治理自愿准则的看法和意见。衰弱的权属治理可导致生命和生计损失，阻碍投资和经济的全面增长，并妨碍自然资源的可持续利用。相比之下，负责任的权属治理可确保相关的政策和规定带来可持续的、有益的成效，并确保提供高效、有效和公平的相关服务。负责任的治理不仅局限于法定的权属范围内（如私有制和公有制以及其他的权利和责任），它也承认习惯和共同财产权属。我们期望自愿准则将有助于各国改进权属治理。自2005年以来，在芬兰政府（见粮农组织土地权属研究之九：“土地权属及行政管理中的完善治理”。1）的大力支持下，粮农组织开始权属治理方面的工作。粮农组织及其合作伙伴的工作表明，可以在国际层面通过并由各国付诸实施的自愿准则正受到日益增强的广泛关注。上述合作伙伴包括联合国人居署、世界银行、农发基金、单个国家以及民间社会。本讨论文件提供了权属治理自愿准则中可包含哪些内容的例子，但讨论文件并不是该自愿准则的建议草案。其目的是在研讨会和其他的会议中引发讨论，以便确定自愿准则的建议草案中应该包含哪些内容。自愿准则的起草会采用由国际组织、各国政府和民间社会共同参与的方式来进行。因此，在这一过程的启动之初将讨论文件广为散发。本讨论文件由三部分组成。第二章介绍了以下内容：为什么土地（包括房屋等方面的改进）和其他自然资源是消除饥饿和贫困、促进社会经济发展和保护环境的重要因素；权属如何决定土地和其他自然资源在发展中发挥的是积极的还是消极的作用；治理如何决定权属是发挥积极作用还是消极作用的。第四章简要介绍了自愿准则的一般性质，以及粮农组织如何将其用于特定目的。第五章讨论了这一问题的核心内容，即权属治理自愿准则的制定。介绍内容如下：制定这种自愿准则的基础。1趋向负责任土地权属治理自愿准则2自愿准则中可能包含那些内容的例子，包括目标和使用者，以及内容的性质。制定自愿准则的方法。术语在任何这种性质的资料中都会成为一个问题。为了简化文本，术语“土地”所涵盖的内容包含任何对土地人为的改进，包括房屋和其他建筑物，以及灌溉系统等基础设施。除土地外，本讨论文件还涉及了覆盖在土地之上或以其他形式与之相关联的其他自然资源（如树木和森林、牧场和其他植被、水面和渔场）。趋向负责任土地权属治理自愿准则32.土地和其他自然资源、权属及治理2.1为什么研究土地和其他自然资源？“土地是我们最宝贵的资源。实际上，土地的意义不止如此：土地是生存的条件，没有土地，我们将无法生存，我们的持续生存和进步依赖于土地。”这段话出自一本1953年的粮农组织出版物，该出版物在修订后重新出版，名为《粮农组织权属研究之一》（“地籍调查和土地权利记录”）2。此处的土地包括地球的表面及其各种资源。土地提供食物和住所的来源。基本生存和可持续生计的享有取决于对土地和水、森林及渔业等相关资源的获取。对农村土地及其相关自然资源的获取为流向城市地区的人口及其农村亲属提供了安全网。获取包括食物和住房在内的充足生活条件的权利在1948年通过《世界人权宣言》第25条中得到肯定。虽然《世界人权宣言》没有具体提及“土地”或“自然资源”，但其中很多方面权利的实现都取决于可靠地获得土地和其他自然资源，实际上其后的国际公约和其他文书中的权利的实现也如此。甚至在通过《世界人权宣言》之前，1945年采用的《粮农组织宪章》序言就已确认了粮农组织成员决心提高营养水平，确保提高食物和农产品的生产和销售效率，以及改善农村人口的条件。二十年后，粮农组织成员修订了序言，将确保人类免受饥饿的行动包含其中。粮农组织成员不断重申，每个人都有权获取安全营养的食物，与充足食物权相一致，并且从根本上免受饥饿。粮农组织成员昀近在一系列文件中再次做出承诺，这些文件包括《世界粮食首脑会议行动计划》（1996年）和《世界粮食首脑会议：五年之后宣言》（2002年）；以及《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》（2004年）。可靠地获取土地和其他自然资源是实现食物权的基本因素之一。食物权不会自动转变为对土地和其他自然资源的权利，因为让所有人都能获取食物的目标可以通过正式就业或非农收入等其他方式实现。然而，在其他方式有限或不足的情况下，土地和其他自然资源方面的权利对实现食物权来说至关重要。而且在任何情况下，生产市场销售的粮食需要土地方面的保障。《世界粮食首脑会议行动计划》呼吁在适当的情况下建立法律机制，以促进土地改革；认可和保护财产、水资源和使用者权利；加强穷人和妇女对资源的获取（目标1.2（b））；并呼吁制定和实施一定的法律，确保妇女能够可靠地并公平地获取和支配信贷、土地和水资源等生产性资源（目标1.3（b））。《支持在国家粮食2趋向负责任土地权属治理自愿准则4安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》进一步指出有必要改进对土地和其他自然资源可靠的获取。可靠获取土地也是实现住房权的一项基本因素。《世界人权宣言》中提出的适足住房权在《温哥华人类住区宣言》（1976年）中得到重申。得到《伊斯坦布尔人类住区宣言》（1996年）再次肯定的《人居议程》致力于实现向包括妇女和穷人在内的所有人提供权属的法律保障和对土地的公平获取；进行立法和行政改革，使得妇女充分并公平地获取经济资源，包括拥有继承权，土地和其他财产、信贷、自然资源以及适当技术的所有权（第40段（b））。基本财产权也得到《世界人权宣言》的肯定，其中第17条规定每个人都有权独自或与他人共同拥有财产；任何人的财产都不应被任意剥夺。此后对财产权的保护也在以下文件中得到重申：《土著和部落居民公约》（第16条）；《经济、社会及文化权利国际公约》（第11条，第7号一般性意见）；《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》（第15条）；《难民和流离失所者的住房和财产归还原则》（《皮涅鲁原则》）（第5项和第7项原则）；以及《欧洲保护人权与基本自由公约》（第一议定书，第1条）；《美洲人权公约》（第21条）；《非洲人权和人民权利宪章》（第14条）等区域性文书。除了《土著和部落居民公约》和《皮涅鲁原则》外，这些文书都没有明确地提及土地和其他自然资源。但对