跨界治理：台商参与昆山制度创新的个案研究

1跨界治理：台资参与昆山制度创新的个案研究柏兰芝潘毅No.C20030122003年6月3日摘要本文以中国江苏昆山地区台资和地方政府的互动为研究对象，尤其是以在台商影响下建立的出口加工区为案例，讨论台资参与中国地方制度创新的过程。本文的假设是，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾,在一个历史的过程中，有些区域逐渐摸索、建立了一个跨界治理(transbordergovernance)的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。所谓跨界治理，指的是政府透过和跨界的﹑不同利益主体的行动者互动协商，形成一组制度规范，以利于跨界生产体系的运用。台商从钻空子、走后门到协助建立制度，从而也参与和改变了地方的制度变迁。透过对昆山的个案分析，我们看到地方对全球化特定的编入和调节方式。然而，这个试图对流动加以管理和规范的跨界治理，势必充满内部的张力。而昆山的制度创新，尽管充满活力，却也存在许多治理的漏洞。本文强调对中国大陆制度变迁的关注应该进入新的层次：从观察转轨过程的乱象，到观察这个萌生的治理框架如何重新结构新的地方权力版图。这个形成中的“治理”结构也将联系全球化脉络下国家和社会关系不断的界定和再界定。2跨界治理：台资参与昆山制度创新的个案研究柏兰芝，潘毅MakingTransborderGovernance:ACaseStudyoftheRoleofTaiwaneseCapitalinKunshan’sInstitutionalChangeByPo,Lan-chihandPun,Ngai关键词：治理，跨界治理，制度变迁，制度创新，台资，昆山，出口加工区，中国keywords:governance,transbordergovernance,institutionalchange,institutionalinnovation,Taiwanesecapital,Kunshan,Export-processingZone,China3摘要本文以中国江苏昆山地区台资和地方政府的互动为研究对象，尤其是以在台商影响下建立的出口加工区为案例，讨论台资参与中国地方制度创新的过程。本文的假设是，作为外力的台商和大陆的地方政府之间，为了解决利益纠结的各种矛盾,在一个历史的过程中，有些区域逐渐摸索、建立了一个跨界治理(transbordergovernance)的系统来支持全球化脉络下的跨界生产。所谓跨界治理，指的是政府透过和跨界的﹑不同利益主体的行动者互动协商，形成一组制度规范，以利于跨界生产体系的运用。台商从钻空子、走后门到协助建立制度，从而也参与和改变了地方的制度变迁。透过对昆山的个案分析，我们看到地方对全球化特定的编入和调节方式。然而，这个试图对流动加以管理和规范的跨界治理，势必充满内部的张力。而昆山的制度创新，尽管充满活力，却也存在许多治理的漏洞。本文强调对中国大陆制度变迁的关注应该进入新的层次：从观察转轨过程的乱象，到观察这个萌生的治理框架如何重新结构新的地方权力版图。这个形成中的“治理”结构也将联系全球化脉络下国家和社会关系不断的界定和再界定。AbstractThispaperaimstoexplorehowTaiwanesecapitalhasengagedintheinstitutionalinnovationofChina’slocality.OurresearchfocusisthetransbordergovernancebetweenTaiwanesecapitalandthelocalgovernmentofKunshaninJiangsuprovince,Chinainthemakingofanexport-processingzone.Thecentralargumentofthispaperis:inordertotacklewithvariousconflictsrevolvingaroundinterestsofdifferentparties,Taiwanesecapital,asanoutsider,togetherwithKunshangovernment,havegraduallydevelopedasystemoftransbordergovernanceinahistoricalprocess.Thistransbordergovernancereferstoasetofinstitutionalregulationarrangedbythelocalstatethroughaseriesofnegotiationsamongtransborderactorsofdifferentsubjectsofinterests.ThisprocesswitnesseshowTaiwanesecapitalhasmaneuveredwithChina’spolicyloopholesinhelpingbuildinginstitutions,and,thus,entailsChina’slocalinstitutionalchange.ThecasestudyofKunshandemonstrateshowalocalityrespondstoglobalizationspecificallywithitsuniqueregulationandmixedspatial-tempodimensions.Inevitably,thisefforttomanageforcesofflowisdestinedtocounteritsinternaltensions.TheinstitutionalinnovationofKunshan,inspiteofitsdynamism,isfullofdiscrepanciesandconflicts.ThispaperemphasizesanewperspectiveinobservingChina’sinstitutionalchange:fromitsdisorderstothenewmappingofpowerstructuredbytheemergingframeworkoftransbordergovernance.Thisformationoftransbordergovernance,moreimportantly,willdemonstrateconstantdefinitionandredefinitionoftherelationshipbetweenstateandsocietyinacontextofglobalization.4导言：跨界资本和中国地方制度变迁中国改革开放后中央政府对地方政府的“放权让利”，是调动地方积极性，促进地方发展的制度基础(Wong,1991，1992;Oi,1992,1995;吴国光，郑永年,1995，林毅夫，刘志强，2000)。处在经济转型阶段的地方政府常常同时扮演两个角色，一个是直接介入经济活动，如以不同形式参与乡镇企业或合资企业的兴办；另一个，则是建立法律规范，提供基础设施和服务,并且积极招商引资。这两种角色衍生出多重的政企关系，在不同的脉络下，对制度变迁的观察和讨论有不同的偏重。如乡镇企业引发的主要是关于产权安排的辩论，关心的是政府是否应该以及如何退出企业1。另一方面，随着政府角色功能的转变，地方政府本身必须进行机构改革，改制才可能成功（姚洋，支兆华，1999）。而为了营造更好的投资环境和氛围，对政府服务和管理能力的要求提高了，城市建设成为最直接具体的关切对象（Po,2001）。但是，中国的制度变迁不是在孤立的环境下产生的。改革一直与开放齐头并进，地方政府并且成为重要的行动者联系全球经济。那幺，外资如何参与制度变迁的过程呢？各个区域﹑省﹑市，外资和地方政府如何合作，如何在矛盾中达成协议？这些角力和博弈的过程是否也影响地方制度变迁的内容？外资当中，台资的角色尤其特别。八十年代以来，随着大陆的开放以及台湾生产要素成本的上扬，台湾的劳力密集产业，包括制衣制鞋灯饰玩具等早已大举迁移到华南地区，运用当地廉价的劳动力和土地寻求夕阳产业的第二春。这其中，地方政府，尤其是具有企业家精神的地方官僚(entrepreneurialbureaucrats)是重要的中介。邢幼田形容，台商凭着“血浓于水”的关系，如游击队一般的在南中国创造资本主义（1996，1997）。然而，夹杂着两岸长时间的敌对隔阂，以及大陆制度转型期的多种不确定因素，台资和大陆地方政府之间的合作并非没有矛盾。台湾区电机电子工业同业公会公布的「2002年中国大陆地区投资环境与风险调查」结果显示，约三成台商曾在大陆发生经贸纠纷2。虽然招商引资是硬道理，但地方和外来投资者间充满着不信任。台湾的工商时报以“台商资金到位一切任人宰割”为标题(2001/05/20)，描述这种“关门打狗”的情况。常见的矛盾包括土地纠纷﹑基础设施（公路，水电）不到位等3。而胡乱收费一项，直接牵涉地方官员或各个部门的贪渎。更有许多台商在寻租地图和边界标示不清的情况下牵涉走私逃﹑漏税而身系囹圄4。这种台资和大陆地方政府的关系被台湾学者吴介民描述为“同床异梦”（1996）。在他研究期间所拍摄的纪录片“台胞”里5，深恐受骗上当或遭地方恶势力挟持的台商被迫养“禁卫军”6自保，晚上则失落地在KTV买醉。台商在大陆的投资，以及关于台商的再现(representation)和分析本身延伸了岛内认同政治的纠结7。更甚者，大陆地方政府的掠夺性质让人怀疑其是否有能力推动经济的持续发展。这种台资立场的说法漠视了台资对大陆土地资源和劳动力的剥削关系，但也呈现了跨体制出现的种种矛盾。进入新的世纪，台商进入大陆的数量不减反增，在技术层级上也有从劳力密集的传统产业向1中外对乡镇企业(TVE)的相关研究很多，他们对于乡镇企业的功过得失有立场迥异的分析，见Nee,1992;Oi,1992;Naughton,1995;Walder,1995;Wu,1997；吴介民，1998；WalderandOi，2000等。不同模式的发展则是研究制度变迁最好的案例，如张曙光编，1996，1999；周其仁，2002；史晋川等，2002。2“电电公会调查大陆台商三成曾发生经贸纠纷”，中央社2002/8/13。转引自由于负责招商的是一批人，管理的又是另一批人，许多承诺无法兑现。在大陆对此种“前恭后踞”的情况有多种生动的描述。如“对外商拍胸脯，回家拍屁股”，“把外商打成内伤”。4从“三来一补”转向中国内销市场的台商，在关税问题上容易因为不熟悉内销税制的转轨而触法。这种情况在广东东莞地区尤烈，已经导致十多位台商入狱。详见下文分析。5里巷工作室制作，1993年。6一方面是雇用大批保安人员，一方面是对厂区工人实行军事化的管理。7参见吴永毅对该纪录片放映会的“闹场”纪录和精彩评论（1993）。5高科技产业跨步的趋势。2000年中国大陆首次超越台湾，成为世界第三大信息硬件生产基地。但大陆的产值中有72.8%以上来自台商的贡献。台资在中国的发展牵动全球高科技制造业空间布局的重组，也关系中国下一阶段的产业升级。目前对台资的观察多聚焦于产业网络，讨论全球化年代跨界生产网络的形成(郑陆霖，1999;刘昭吟,林德福，2000；夏铸九，2000，2001;张家铭，吴翰有，2000；罗家德，2002)8。而本文所要讨论的对象，则是台资和地方政府的互动：同文同种的台资或许比较容易的运用“关系”进入了地方，但，然后呢？台资在地方制度变迁中扮演了什幺角色？同床异梦的关系是否有所转化？本文将以台商云集的昆山为个案，分析台商介入地方制度变迁的新趋势。昆山地区八十年代开始在外资，尤其是台资企业的带动下，以外向型产业主导了地方经济的快速增长。作为一个县级市，昆山2002的进出口额达82亿美元，完成GDP人民币305亿元，人均GDP6100美元，远超过深圳和上海（表一）。地方政府和外资的紧密互动是造就昆山经济奇迹的关键9。台商投资占昆山市总投资