第五章-公共政策合法化

公共政策合法化■政策合法化的概念与作用■政策合法化的主体及权限■政策合法化的程序■政策法律化21．“合法性”与“合法化”概念“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某种习惯、某条法律、某种主张、某一权威），则要看实际情境而定一、政策合法化的概念与作用3“合法性”概念有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范，或规范系统；狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。4与合法性相伴生的一个概念是“合法化”（legitimation）。它的最基本的意思是：显示、证明或宣称是合法的、适当的或正当的，以获得承认或授权。“合法化”作为动词，意为“使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准”。5什么是政策合法化？朱志宏：是赢得多数立法人员对政策方案的支持。在美国，政策合法化的过程，就是政策方案经参、众两院多数议员同意，并经总统签署的一个行为过程”。张金马：是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”6陈振明：政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。7可以从如下几个方面来把握：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化过程。第二，政策合法化是有目的的活动。第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程.8政策合法化的地位与作用（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（３）政策合法化是依法治国的需要。9案例1994年9月8日，某市人大常委会基于该市人口增长速度快和财政压力大等方面的考虑，制定通过了《××市征收城市容纳费条例》，规定凡是经批准迁入该市的常住人口，按每人1万至10万元五个档次的标准征收“城市容纳费”，定于11月1日起施行。10政策公布后，引起广泛争议，激起多方面特别是毕业生、用人单位和专家学者的反对，为此，市政府于11月推出《容纳费减免征收试行办法》，1995年1月又进一步推出针对高校毕业生的减免办法。“减免后的容纳费，显然与开始时所推出的政策有很大出入，并且该条例实际上也没有在生效期到达后得到严格的实施。”（徐颂陶、徐理明：《走向卓越的中国公共行政》，北京，中国人事出版社1996年版，第118-121页。）11思考第一,人大决策前没有充分发扬民主,政策方案没有征求社会意见。第二，该政策与建立社会主义市场经济体制的要求相违背。第三，“该政策没有把公共利益放在首位，有地方保护主义的倾向”。第四，以执行机关的政策代替权力机关的政策，颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法化主体的特定性或主体的法律地位认识不足。12二、政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。两个基本特征如下：宏观上的广泛性：是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的；有权使政策方案获得合法地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。微观上的特定性：是指每一项政策方案的合法化主体都是特定的。13政策合法主体的权限（1）主体要有合法依据。（2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。（3）注意滞后法律的效力问题。14三、政策合法化的程序指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。15政策合法化程序的相对性政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策规划阶段开始。16政策合法化实例国家改革与发展委员会制定计划方案国务院审定全国人大审议国务院提出议案人大将其列入议程交付代表审议确定方案全国人大表决表决通过批准公布17行政机关的政策合法化过程政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致合法化过程的不同。首长制：最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议权，没有决定权。美国总统制就是一种典型的首长制。一次，林肯召集七位部长讨论问题，七位部长均反对林肯的意见，而林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利”。委员会制：最高决策由委员会成员共同执掌，各成员权力平等，采取少数服从多数原则。（瑞士）18我国行政机关的政策合法化过程1、法制工作机构的审查。2、领导决策会议的讨论决定。3、行政首长签署发布政策。19立法机关的政策合法化过程1、提出议案2、审议议案3、表决和通过议案4、公布政策20四、政策法律化政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。21比较内容政策合法化政策法律化主体不同有权使政策获得合法地位的国家机关享有立法权的国家机关内涵不同合法立法从政策过程来讲属于政策制定的范畴处于政策执行阶段22政策法律化的主体政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。从现行立法体制看，享有立法权的国家机关包括：全国人大及其常务会，国务院及其各部、各委员会，特定的地方人大及其常委会和政府。其中“特定”主要包括：省、直辖市、自治区，省会市和自治区首府所在地的市，国务院批准的较大市，自治州和自治县等。此外，特别行政区的立法体制还有特别规定。23政策法律化的基本条件(1)对全局有重大影响的政策；(2)具有长期稳定性的政策。(2)比较成功、成熟的政策。24五.具有中国特色的政策制定的基本经验一、实事求是的思想路线中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验，就是坚持实事求是的思想路线。在政策制定过程中，坚持一切从实际出发，理论联系实际，将马克思主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实践相结合，制定出符合中国国情的正确政策。25二、从人民的利益出发的根本宗旨坚持从人民的利益出发，是我们制定任何一个政策的根本宗旨，也是我国政策制定过程中的一个基本特点。党在各个历史时期的总政策，都是根据人民的利益来确定的，各级党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定，也必须坚持从人民的利益出发这一根本原则。是否符合广大人民群众的利益，这正是我们判断政策正确与否的一个根本标准。26三、民主集中制的组织原则民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，它是民主制和集中制的高度统一，是高度民主的基础上的高度集中。中国共产党和人民政府的领导机关，在政策制定过程中坚持民主集中制的组织原则，这是制定出正确政策的组织保证。民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。27四、调查研究的优良作风在政策制定的过程中，坚持调查研究的优良作风，是具有中国特色的政策制定的又一基本经验。在确定政策之前，进行广泛深入的调查研究，全面地了解客观情况，如实地把握客观规律，在调查研究的基础上制定出正确的政策，这是我党我国政府的各级领导机关的普遍做法。坚持调查研究的优良作风是制定正确政策的重要保证。28五、从群众中来到群众中去的基本方法一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，这是中国共产党在八十年的斗争中形成的群众路线。“从群众中来”，就是在工作中深入群众，集中群众的智慧和要求，反映群众的愿望和要求，形成正确的决定；“到群众中去”，就是将集中起来的正确决定变为群众自觉的实际行动。从群众中来到群众中去是我党的优良传统，也是具有中国特色的政策制定的基本经验之一。29六、循序渐进、“摸着石子过河”的政策制定模式对于改革开放，邓小平同志曾经指出：胆子要大，但步子要稳，走一步看一步，看到不妥当的地方就赶快改。后来人们把邓小平同志的这一思想形象地概括为：“摸着石子过河”，这是一种适合我国改革开放的实际情况的决策模式。我国新时期的政策制定也是遵循着循序渐进的原则，形成了“摸着石子过河”的政策制定模式。这是改革开放时期，我国政策制定中的一条重要经验。