PPP项目采购中竞争性磋商与公开招标优缺点的探讨

PPP项目采购方式中竞争性磋商与公开招标优缺点的探讨1、竞争性磋商采购方式的起源根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条指出：政府采购采用的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。为了推广政府和社会资本合作（PPP）模式，规范PPP项目政府采购行为，财政部于2014年12月31日制定了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中指出：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。在传统政府采购方式的基础上，《办法》取消了询价方式，并增加了竞争性磋商这一创造性的方式，并相继推出《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。也就是说，竞争性磋商不是原政府五种采购模式之一，它是于2014.12.31日才出现的，是为了PPP模式而生。“竞争性磋商”采购方式的适用核心即是政府将逐步交出的公共服务事项以及政府履职所需服务事项。“竞争性磋商”方式是一种政府与投资人之间的双向选择方式。在PPP项目中，政府与社会资本需建立长期合作伙伴关系，涉及各方在全寿命期内利益共享、风险分担，涉及运营期绩效评估等各种复杂的安排，双方不能就项目一次敲定，需多次交流磋商而定的特殊情况，双方应有一定的谈判空间。但是，考虑到公开招标严格的程序设计、商务报价权重的要求、可谈判余地小等要求，使得PPP项目某些方案及实施操作受限等局限，公开招标并不适用于复杂的PPP项目。竞争性谈判作为一种独立采购方式，一度被认为是最适合PPP模式的采购方式，竞争性谈判与竞争性磋商的程序性规范高度相似，同时也都适合技术复杂和性质特殊的项目，这一点也与PPP项目契合，看似并没违和感。但是，在报价阶段，竞争性谈判采用的是最低价成交的方式，价格因素成为项目选的成交者的重要因素，成交者的资质和能力不是决定性因素，而PPP项目存在建设、经营、移交等过程，对成交者的实践能力要求很高，依据价低者成交，成交者资质能力不能保证较之其他入围者优秀，能否达到项目“质量、价格、效率”的统一也成为一大疑问。PPP项目更看重的是社会效益，项目能否运行，能否更好的运行，能否达到预期，需要的是有能力的社会资本，然而竞争性谈判并不能保证这一点。2、竞争性磋商采购方式的特点1）可根据项目的需要，在较短时间内完成采购从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要10日；澄清或者修改的内容可能影响响应文件编制的，在提交首次响应文件截止时间至少5日前。2）可以充分协商明确采购需求，更具灵活性、适应性PPP项目采购主要是公共服务，且项目所耗资金巨大、所需时间长，采购对象复杂，很难在较短时间内明确，而财政部首创的竞争性磋商方式，通过建立磋商小组和供应商进行磋商，能对项目更好的理解，了解需求，因而其更具灵活性。另一方面，传统采购方式（公开招标）的适用范围有限，签订合同时不允许通过谈判改变招投标文件，以至于不能更好的适应PPP项目的采购的特点。竞争性磋商方式开展的采购范围更加的广泛；法定时限相对于公开招标来说较短；供应商的来源方式相对于公开招标更加的丰富，更好的弥补了传统采购方式缺陷。3）明确规定可以两阶段磋商财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（试行）中规定：评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案；第二阶段：综合评分。两阶段磋商的核心内容是“先确定采购需求，后采取竞争报价”，该机制更好的把握项目要害，磋商小组与供应商双方能就项目分歧展开磋商，最终站在项目的同一立场，双方合作交流实现项目目标和需求，在此基础上也能更好的体现公平合理，PPP项目采购进入更加合理的新局面。4）采用综合评分法，有效控制了行业恶性低价竞争项目采用竞争性磋商方式时，在“竞争报价”的阶段，由磋商小组采用综合评分法对最后报价的供应商的响应文件和最后报价进行综合评分，综合评分最高者成交供应商，价最低者成交的局面不再是绝对，从而有效控制了恶性低价竞争的局面。价格不再是决定成败的唯一因素，在磋商的过程中，更多的考虑供应商的资质、能力是否满足项目需求，能否响应文件，磋商结果为综合实力高者成交。此方法更多的从项目需求考虑，使选择的供应商更适于项目，使项目更好实施，达成经济效益和社会效益双丰收。5）竞争性磋商将政府采购聚焦到VFM（物有所值）评价VFM评价在目前被普遍认作一个能否采用PPP模式的依据，而竞争性磋商方式能够将政府采购的功能聚焦到VFM的目标上来，在定性评价方面，能在是否增加供给、规避风险和提高效率提出有效建议；在定量分析方面，使得PPP模式和传统政府采购模式现值的比较更具实践性和参考性，确定物有所值量。将政府采购聚焦到VFM的价值目标上来，实现项目质量、价格、效率的统一。3、公开招标采购方式的局限性公开招标是指招标人在公开媒介上以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并向符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。公开招标的特点是能够在最大限度的选择投资商，同时也可以在较大程度上避免招标活动中的贿标行为。因此，前期工作中需要对项目运营合作可能出现的各种问题进行周全考虑。根据公开招标采购方式的特点，分析公开招标采购方式在PPP项目应用中的局限性主要体现在：1）适用范围有限公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不做更改的项目。2）招标过程时间较长从项目审批到公布中标结果，当中要经过很多的程序、部门，花费时间较多。其中就发出招标文件到投标截止日期有20天，签订合同时间为30天。若出现澄清或者修改招标文件的实质性内容，影响投标文件编制工作的，应在投标截止日期前15天进行，否则需要顺延投标截止日期。3）程序严格、不灵活，易废标投标过程中，除了需要澄清和说明的以外，不得修改招标文件和投标文件，投标文件的某个实质性要求不响应，不满足就会导致投标无效。禁止就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判；投标人（供应商）不足三家的应予废标，出现影响公正、违法违规行为的应负法律责任且废标。4）合同不允许谈判签订合同时，不得通过谈判改变招标文件和投标文件的实质性条件。综上，竞争性磋商采购方式更适合PPP项目在目前PPP项目数量多，投资金额巨大，政府推进急促的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判，确定采购需求，同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求。竞争性磋商也正是政府在充分考虑到当前PPP项目的发展与现状，为了保证交易的成功，也为了克服PPP项目落地难等一系列难题而特别提出的一种创新的采购方式。从目前全国落地的PPP项目来看，大多数项目最终也都是选择了采用竞争性磋商的采购方式。附：采用公开招标和竞争磋商在流程上的时间比较采购流程采购方式（所需时间）备注公开招标竞争性磋商资格预审不少于15个工作日不少于15个工作日3家以上社会资本通过资格预审可继续开展采购文件的准备，少于3家应重新组织资格预审，重新组织资格预审后仍不够3家依法变更采购方式。采购文件的准备和发布不少于5日不少于5个工作日文件的澄清或修改递交投标文件截止时间前15日提交首次响应文件截止时间前5日提交采购响应文件发出招标公告至提交投标文件截止不少于20日发出磋商公告至提交首次响应文件不少于10日公开招标不得少于3家以上投标人，竞争性磋商可以为2家。采购评审合同不允许谈判，除了澄清和说明以外，不得修改招标文件和投标文件，投标人不足3家应予废标。磋商：变动磋商文件重新提交响应文件并重新报价。在采购过程中符合要求的供应商只有两家的，竞争性磋商活动可以继续进行。磋商当天不一定能完成评审。采购结果确认谈判公示中标候选人不少于3日，公示无异议采购结果确认谈判小组按候选排序谈判，率先达成一致者中标。代购代理机构2个工作日内将评审报告送采购人确认。采购人收到评审报告5个工作日内，采购结果确认谈判小组按候选排序谈判，率先达成一致者中标。签署确认谈判备忘录在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内。成交结果及拟定项目文件公示公示不少于5个工作日在成交供应商确定后2个工作日内公示成交结果，公示不少于5个工作日项目合同审核公示期满无异议本级政府审核同意项目合同公示期满无异议本级政府审核同意项目合同签署项目合同自中标通知书发出之日起30日内签订书面合同。自中标通知书发出之日起30日内签订合同项目合同的公告和备案自PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上媒体公告自PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上媒体公告最低时限最低时间限制总计约20个工作日+23日最低时间限值总约20个工作日+10日