我国地方政府发债现状及风险评估

我国地方政府发债现状及风险评估李湛曹萍曹昕（暨南大学产业经济研究院广州510632；广东金融学院广州510521）摘要：近年我国地方政府发债规模迅速扩大，政府担保的地方融资平台发行了企业债，短期融资券和中期票据，其偿付风险受到关注，地方政府发债正面临治理和调整。本文对各省的债券规模和结构进行了统计，分析了省、地区和县级政府发债的格局，最后按各地政府未到期债券偿付能力评估其债务风险发现：高负债的中西部省份的县级市或地级市城投债，没有稳定的财政收入，过分依赖土地收入，接近于投机级债券，存在一定的偿债风险。关键词：城投债；地方政府债；债券市场；市政债券作者简介：李湛，暨南大学产业经济研究院博士生,广东金融学院华南金融研究所副教授，研究方向：债券市场。曹萍，广东金融学院债券研究所研究员。曹昕，广东金融学院学生。中图分类号：F830。9文献标识码:AStatusquoofBondFinancingbyLocalGovernmentandtheRiskEvaluationLiZhan,CaoPing,CaoXinAbstract:Recently,thesizeoflocalgovernmentbondsexpandedrapidlyandthenewtypeofbondemerged.Investmentbondforurbanconstructionincludedenterprisebond,commercialpaperandmedium-termnotes.Theriskofbondrepaymentisconcerned.Firstly,thepaperreviewsthetypesoflocalgovernmentbonds,theissuesizeandstructureoflocalgovernmentbonds,andtheirdevelopmentstage.Secondly,weanalyzethepatternofalllevelsofgovernmentbonds.Finally,weassessthequalificationandriskofthegovernmentbonds.Thispaperfindsthatcountyorprefecture-levelcitiesofthecentralandwesternprovincesareinthehighdebt,thesebondsareclosetothespeculative-gradebondswithoutanunstablefinancialincomeandover-relianceonlandrevenues.Keywords:investmentbondforurbanconstruction;localgovernmentbond;近年来，城投债在我国债券市场异军突起。2007-2009年，城投类企业债券发行数量和发行规模的复合增长率分别达到了157.1%和231.8%。2009年各类城投债发行规模近3000亿元。2008年我国政府启动“四万亿刺激经济计划”，为了提高地方政府配套资金和扩大投资的能力，搁置了16年的地方政府债券重新提上议程。2009年，财政部代理地方政府发行了近2000亿地方政府债券。按照1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府无法通过资本市场直接融资，只能以间接方式发债。一是由财政部代理地方政府发债；二是通过地方政府融资平台来发行“准市政债”，即城投债。地方政府发债规模的迅速扩大，缓解了各地基础设施建设的资金问题。然而有些省份的负债率已经超过了警戒线。特别是地方融资平台的成立风起云涌，呈现出县级城投公司发行踊跃，不仅发行城投债，更大规模是向银行贷款。城投债成为各级地方政府负债的冰山一角。这引起了各界对地方政府及融资平台发债风险的高度关注。本文尝试对我国地方政府各类债券进行详细的梳理，重点分析各地政府发债的资质及信用风险。地方政府发债种类目前，我国地方政府发债分为两大类：地方政府债和城投债。城投债又包括企业债、中期票据和短期融资券三种。1.地方政府债由于《预算法》的约束，我国地方政府债券一直没有放行。直到2009年，为了配合国家实施积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，才开始启动地方政府债券。此类债券由财政部代为发行，无担保，发行期限为3年，偿付主体为各地方政府；从信用特征上看，具有地方政府信用，但由于地方政府国债的发行统一由财政部代发，且代办还本付息，从而使其具备了国家信用的显性担保。2.城投债城投债又称“准市政债”，是地方政府投融资平台作为发行主体公开发行的企业债券，多用于地方基础设施建设或公益性项目。各地政府通常会采取一系列提高企业偿还能力或保障偿债资金来源的措施，以达到降低发行人信用风险的目的。实际上，城投债具备地方政府信用的隐性担保。因此，通过地方政府融资平台发行的城投债，一直是地方政府发债的主渠道。地方政府投融资平台企业亦可称为城投公司，本文将其定义为地方政府控股的城市发展、建设、投资及其他公用事业企业，将它们发行的债券视为城投债，包括企业债、短期融资券及中期票据三类。这三种城投债的比较见表1。企业债是由国家发改委负责管理和审批的券种，发行期限通常为3-10年，少部分10年以上，发行时采用多种担保方式。中期票据和短期融资券都由中国人民银行负责监管，目前采用注册制发行，发行人只需向中国银行间市场交易商协会注册，便可在银行间市场发行。中期票据发行期限为3-8年；短期融资券最长期限为1年。中期票据和短期融资券发行采用无担保方式。表1地方政府发债种类的比较债券类型担保方式信用特征管理部门期限地方政府债券无担保地方政府信用；国家信用显性担保财政部3年企业债多种担保方式有具体担保方式；地方政府信用隐性担保国家发改委3-10年中期票据无担保地方政府信用隐性担保人民银行（交易商协会）3-8年城投债短期融资券无担保地方政府信用隐性担保人民银行（交易商协会）1年以内注：根据相关的债券监管法规整理而得。地方政府债券的发展阶段我国地方政府债和城投债的发展大致经历了四个阶段。数据见表2和图1。1．起步阶段2005年前我国城投债基本为中央企业债，发债主体集中于直辖市和大型省会城市，发行量非常有限。浦东建设债券是我国市政债券的早期代表，20世纪90年代初浦东开发后，国务院给予上海连续10年每年发行5亿元浦东建设债券的优惠政策。上海城市建设投资总公司受市政府委托于1992年4月发行了首期5亿元浦东建设债券。从表2可看出，2000-2004年我国共发行城投类企业债18期，金额214亿元。2．初步发展阶段从2005年开始，地方企业债的启动使城投债发展明显加快。上海城投总公司于2005年7月率先发行了总额30亿元的地方企业债。国家发改委降低了企业债发行门槛，推动城投债发行规模快速增长，城投债成为企业债的重要品种。2008年，各省城投类企业债共发行383亿元，占当年全部企业债发行总额的16%；2005年，地方融资平台开始发行短期融资券，增长迅速，每年的发行规模不亚于企业债券。2008年，中期票据开闸，城投类公司也开始尝试中期票据。2005-2008年，我国累计发行各类城投债共2441.7亿元。3．快速发展阶段进入2009年，我国实施积极财政政策，扩大投资规模，地方政府也加大了基础设施投资，地方政府直接发债获批，发行了近2000亿元，而城投债也出现跨越式增长。2009年3月，人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的文件，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”。重新启动发行的中期票据也成为城投债发展的新亮点。其中，上海久事公司发行金额50亿元、期限8年的中期票据，募集资金全部用于上海轨道交通建设项目。2009年，城投类企业债累计发债110期，金额1502亿元，是2008年全年发行量的4倍；城投类中期票据累计发行31期，金额883亿元；城投类短期融资券累计发债49期，金额488亿元。表2显示：2009年地方政府各类债券总共4864.3亿元，超过了以前所有年份的发行的总额。4．治理阶段2009年地方各级融资平台债务的井喷引起了国务院对地方政府及融资平台发债风险的高度关注。2010年6月10日，国务院发出《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《19号文》），首次发文要求各级人民政府和国务院各部委及各直属机构，按照项目性质和债务主要还款来源，对地方融资平台公司的债务进行分类管理，从大的方向上提出对地方政府融资平台公司及其债务清理整顿的原则。2010年8月17日，四部委发出《财政部、发改委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）对《19号文》逐条进行解读，明确《19号文》中所出现的有关概念定义和有关事项的范围，实现了加强地方政府融资平台的管理从指导原则到实施细则的过渡，实际操作性得到明显提高。《19号文》规定今后地方政府设立融平台时需足额注入资本金，但“学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。《通知》中禁止地方政府“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”，《通知》明确指出，其违规担保承诺行为包括下列形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台的偿债资金安排纳入政府预算。同时明确指出在《通知》下发后形成的新债务，地方政府将只承担有限责任。地方融资平台经历治理整顿后，2010年城投债的整体增长势头放缓，但发行总量预计和2009年接近或略有超过，从表２看出，截止到2010年10月15号，地方政府各类债券已经发行了4244亿元。图1清晰地表明了地方政府发债的4个阶段。2000-2004年只有少量的城投类企业债。2005年地方融资平台开始发行短期融资券，一直到2008年，城投类的企业债和短期融资券都有较快增长；2009年不仅城投类原有品种迅猛增长，而且新增城投类中期票据和地方政府债，出现了跨越式增长；2010年虽然经历了地方融资平台的治理整顿，但也基本会保持2009年的发行量。表22000-2010年各地政府债和城投债年度发行情况年份地方政府债企业债中期票据短期融资债合计数量金额（亿元）数量金额（亿元）数量金额（亿元）数量金额（亿元）总数量总金额（亿元）200000732000073220010000000000200200345000034520030059300005932004003440000344200500162040013192293962006001720500242444144920070028293.50041426.769720.22008002338313039463.563876.52009481991.33110150231883494882384864.3320108169382110043692697592024244总计563684.332763687.57516052352573.264211550.03注：原始数据来源于中国债券信息网，城投类债券包括各地政府控股的城市发展、建设、水务、交通、高速公路投资公司等发行的债券，经手工汇总。数据截止到2010年10月15号。图12000-2010年各地政府类债券每年发行的结构与总量柱状图注：数据来源于表2，2010年数据截止到2010年10月15号。省级政府债券的结构我国各省发债规模到底是多少？地方政府债和各类城投债的结构如何？详见表3和图2。表3各省未到期地方政府债和城投债余额地方政府债企业债中期票据短期融资债合计省份数量金额（亿元）数量金额（亿元）数量金额（亿元）数量金额（亿元）数量总计金额总计