存款保险制度的国外经验借鉴及其发展...

建立存款保险制度国外经验借鉴及其发展研究摘要：随着经济全球化迅速发展和我国金融市场的不断开放，我国长期实行的隐性存款保险制度越来越显示出其局限性，显示条件和客观情况都要求金融领域尽快建立存款保险制度。如何将我国存款保险制度从“全额赔付的隐性存款保险制度”向“有限赔付的显性存款保险制度”转变，建立符合市场化改革要求的存款保险制度；如何保护存款者的利益、维护银行信用制度稳定，已是我国当前金融业亟待解决的主要问题。同时，国际经验表明，存款保险制度的建立可保护存款人的利益，维护金融稳定，并且将国家的隐性担保变为显性担保，有助于金融机构退出市场机制的完善。关键词：存款保险制度；借鉴；发展一、引言存款保险制度是一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。从广义上说，存款保险包括隐性存款保险和显性存款保险。隐性存款保险是指国家没有对存款保险作出制度安排，但是由于政府在以往银行倒闭时对存款人提供了某种形式的保护，因而形成了公众对存款保护的预期。显性存款保险是指国家以法律的形式对存款保险的要素、机构设置以及有问题机构的处置等问题作出明确规定。通常所说的存款保险仅指显性存款保险制度（本文提到的存款保险制度专指显性存款保险制度）。存款保险制度在维护金融体系的稳定，保护存款人利益方面发挥了重要作用，已被越来越多的国家所采用，成为各国抵御银行风险的传染性，防范和减缓金融风险发生的重要一环。截至2013年底，全球已有112个国家建立了存款保险制度。随着我国金融体制改革的不断深入，中国很有必要建立正式的存款保险制度，所以对存款保险制度的研究在当前也就显得尤为重要。目前，我国存款保险制度各项准备工作已取得了突破性进展,存款保险制度的实施指日可待。2013年，中国人民银行发布《2013年中国金融稳定报告》称，建立存款保险制度的各方面条件已经具备，内部已达成共识，可择机出台并组织实施;2014年1月，中国人民银行工作会议指出，存款保险制度各项准备工作基本就绪；存款保险制度作为中国已全面展开的金融改革的重要环节，在2014年择机推出可能性很大;2014年6月25日，中国人民银行副行长刘士余在向全国人大常委会作报告时进一步强调了加快建立存款保险制度的迫切性和重要性;2014年9月26日李克强总理在与席第18届国际银行监督官大会的外方代表座谈时称，中国金融改革开放已进入新阶段，将以更大决心和力度推动金融改革创新，通过放宽市场准入，允许各类资本平等参与金融市场竞争，通过建立存款保险制度，更好保护存款人利益。但是，其他国家相比，我国存款保险制度建立较晚，所以应该充分借鉴其他国家存款保险制度的经验，避免走弯路和错路，而且存款保险制度是一个系统性工程，涉及立法、监管体系建设等方方面面，所以我们应该多方位多深入调研、论证，尽可能建立符合我国实际国情的、较完善的存款保险制度。为此，本文选取存款保险制度作为研究课题，通过对美国、日本、新加坡等国家存款保险制度的深入分析，总结出国外存款保险制度发展经验，提出了适合我国国情的存款保险制度体系，希望本文的粗浅见解能为推动我国存款保险制度的建立提供一份支持。二、存款保险制度国外发展论述（一）国外存款保险制度建立背景美国的金融体系在1933年经济大萧条中遭受重创，9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，为了控制危机的蔓延，维护金融稳定，保护存款人的利益，政府出台了《格拉斯——斯蒂格尔法》，根据该法案成立了联邦存款保险公司（FDIC），由此开创了现代存款保险制度的新纪元，建立了世界上第一个正式的全国性存款保险制度。日本的金融当局在1957年，意识到了存款保险对维护金融稳定的作用，向国会提交了《存款保障制度基金法案》。1971年4月日本正式公布《存款保险法》，同年7月成立存款保险机构JDIC，从此正式确立了明确的存款保险制度。新加坡在东南亚金融危机爆发以前秉行金融市场自由化原则，在此原则指导下实施多元化分业监管模式，允许外资自由进入国内金融业。而新加坡金融管理局对外资银行的监管仅仅局限于其境内业务。在不断开放金融市场的过程中，新加坡国内银行业面临更具挑战性的竞争。为应对随时可能发生的金融风险，保证金融体系稳健发展，新加坡于1997年危机之后花费了5年时间筹备存款保险计划。（二）制度设立方式及职能目前，已建立存款保险制度国家的存款保险机构可分为政府独资建立、政府和金融机构共同出资建立、政府督导民间建立。美国的存款保险制度属于政府独资建立，FDIC是联邦政府的一个独立的金融监管者，在协助政府对银行业实行金融监管方面有着很大的权限。而根据日本《存款保险法》的规定，日本的存款保险机构由政府、日本银行和民间金融机构共同出资设立。在职能上，美国的存款保险制度具有复合职能：FDIC有权对申请成为会员的银行进行资格审查，包括申请银行的历史记录、资本充足率、收益前景、管理体制等；有权对会员银行进行核查、决定会员终止、审批银行购并、设立分支机构等；有权选择向出现问题发生支付困难或濒临破产的会员银行进行处置，包括进行救助、接管、促使购并乃至实施清算或对被保险存款进行偿付等。日本和新加坡存款保险制度则是单一职能，只担负保护存款人利益的职责，只开展承保与赔付业务。（三）存款保险的资金来源及运用按照法律规定，最初设立FDIC的资金由美国财政部及12家联邦储备银行提供。其资金来源主要有：(1)资本金;(2)投保机构缴纳的保险费，这是存款保险基金重要的组成部分，也是最稳定的资金来源;(3)投资收入和存贷款利息收入；(4)发行债券的收益；(5)向其他部门借款，存款保险机构可以向财政部和联邦储备局申请最高限额为3000亿美元的借款，还可以从市场借入400亿美元的短期流动资金。(6)政策给予的特别资助。日本的存款保险基金由JDIC负责管理，资金来源主要有：(1)资本金，JDIC成立之初，日本政府、中央银行和非官方金融机构共同出资形成的注册资本；(2)成员机构缴纳的保险费，是JDIC主要的资金来源；(3)投资收入，JDIC大藏大臣指定的有价证券以及存入指定的金融机构等获取收益；(4)借款。新加坡存款保险制度的资金来源主要通过按照会员机构存款的一定比例收取保费，建立存款保险基金来解决。随后，根据未来发展情况制定基金的目标规模，存款保险基金将就向银行索回的受保存款赔偿额排定优先顺序，强化对发生事故的银行索回受保存款赔偿额的机制。此外，新加坡还将存款保险基金投资于安全性及流动性较高的资产，如新加坡政府证券和新加坡金融管理局的新元存款。一旦出现赔偿额超过存款保险基金规模的情况，存款保险代理机构可通过借款弥补差额。（四）受保范围、保险限额和保险对象从币种范围上看，美国将本币和外币都纳入保障范围之内，而日本和新加坡则是只对本币提供保障。从存款种类上看，三国都将活期存款、定期存款、储蓄存款引入保障范围。此外，新加坡还将公积金投资计划下存于银行的存款纳入了受保范围内。保险限额上，三国都实行限额存款保险制度，即为了使小储户得到全部保护，规定在保险限额内给予100%的保护。只是新加坡的存款人在获得保险限额内100%的赔偿时，储户的存款必须扣除其在该银行的所有债务。保险对象上，美国的存款保险对象包括该国全部银行及其国内各分支、外国银行在该国的分支机构和附属机构，但不包括该国银行在国外的分支机构。日本的存款保险对象为该国的各银行及其国内外分支机构，但将外国银行在该国的分支机构排除在外。除非向新加坡金融管理局提出申请并获得该局批准给予豁免外，新加坡存款保险制度面向的是所有新加坡境内的全部本外资银行与金融公司。（五）各国保险费收取方式的差异美国和新加坡都实施以风险为基础的保费征收办法，将银行的资产风险与银行必须缴纳的保费相联系，银行风险越高，缴纳的保费就越多。美国在1990年之前是按照被保险机构的国内存款余额实行统一费率，从1991年开始，为了防止道德风险，改为风险费率，按照存款风险的不同，收取不同的费率(标准为0～0.27%)。新加坡保费的计算，原则上是以受保存款总余额为基础，会员银行应缴纳的保费，根据有关银行的监管评级与资产维持比率(适用于外资银行)，进行风险权重调整。日本自20世纪80年代后期泡沫经济崩溃后，金融机构的破产案件不断增加，政府通过修改《存款保险法》对存款保险制度进行了数次改革，但是尽管存款保险制度几经修改，都没有将存款保费与银行的资产风险程度联系到一起。只是将存款分为一般存款和特殊存款两种,按照不同存款收取不同费率，前者为0.08%,后者为0.094%。三、存款保险制度国外经验借鉴(一)设立存款保险的法律法规是基础美、日、新三国在构建和改进存款保险制度的过程中，都首先以立法的形式对存款保险制度予以明确规定，以保证存款保险得以有效实施。如：美国FDIC的每一次改革都有法可依；新加坡在提出建立存款保险制度之初，金融管理局首先草拟了存款保险法案，并为其设置了总体框架。我国在构建存款保险制度之初也应该设计合理的法律法规，明确规定存款保险制度的宗旨、职能、权利、运行方式以及存款保险基金的设立、基金来源和管理方式。(二)充分考虑我国现实国情是关键从美、日、新三国建立存款保险制度的背景中，不难发现其存款保险制度在设计和运行时均充分考虑了本国经济状况、金融业的特点和本国国情、民众的承受能力等。就目前所掌握的资料来看，还没有发现存款保险制度的设计与运行完全一样的国家。所以在研究构建我国的存款保险制度时，既要借鉴国际上的经验，同时要更加注重研究我国的国情，只有在充分考虑了我国实际情况的基础上建立的存款保险制度，才能充分发挥其职能。(三)确定合适的保险费率模式是核心存款保险定价是存款保险的核心技术，存款保险费率制度是存款保险制度的核心。目前，国际上主要存在单一费率和差别费率两种类型的保险费率模式。从国际实践来看，大多数国家采用的是单一保险费率模式，但是由于单一的固定费率制度容易导致道德风险和逆向选择等问题，目前基于风险调整的差别费率的思想已逐渐被许多国家接受。而实行差别费率的前提是存款保险机构要能准确鉴别银行的风险水平，这在实际操作中难度很大。我国在构建存款保险制度时，要充分考这一操作难题。四、构建具有中国特色的存款保险制度路径选择为了能够充分发挥存款保险制度的作用，力求建立具有中国特色的存款保险制度，我国在设计存款保险制度时，既要汲取国外的经验和教训，同时也要考虑我国的具体国情。应从以下几个方面考虑我国显性存款保险制度的基本框架。（一）制度建立背景目标定位我国是在没有出现金融危机的情况下主动建立显性存款保险制度的，主动性上类似于日本的为防患于未然而事先建立。从1993年《国务院关于金融体制改革的决定》正式提出要建立存款保险基金算起，我国的筹备时间要比新加坡的长很多。鉴于我国的特殊国情，我国建立存款保险制度的目标在于与金融体制市场化改革相适应,减轻政府财政负担,建立市场化风险管理机制,维护金融稳定。通过建立显性存款保险制度,创造有利于大型商业银行与其他中小银行公平竞争的环境,提高社会整体福利水平。（二）设立方式及职能鉴于人民银行在现行国家金融管理体系中，是唯一负责整个金融体系稳定和主导宏观审慎管理职能的部门，其在人才、组织网络和信息等监管资源方面相对最为完备，具有在全国范围内履行职责的专业能力和协调能力。因此，组织机构设置上，存款保险机构由中国人民银行直属,负责全国性商业银行的存款保险业务。各省、自治区、直辖市下设分支机构,接受垂直管理,负责所在区域内金融机构的存款保险业务办理和审查工作。具体监管职能上，可以参考FDIC经验，采取复合职能模式：对投保金融机构进行清偿能力、信贷质量、盈余状况及风险规避能力等方面的监管；对投保金融机构进行检查,及时发现并制止其违规经营行为,必要时可停止向其提供存款保险；对出现支付危机或陷入破产境地的投保机