第二章-公共政策的研究视角和路径(1)

第二章公共政策的研究视角和路径从目前的研究情况来看，公共政策研究方法的多样性集中表现在三个层面：u认识论基础的多样性u在操作层面或工具性方法的多样性u学科视角和分析路径的多样性第一节公共政策研究的多学科视角“谁要想提高政策研究工作的能力，谁就必须一般性地了解各门社会科学能起到的潜在作用和它们的弊端。”一、政治学视角政治学是研究社会政治现象及其规律的学科。公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。一般说来，西方政治学研究可以分为三个大的阶段：传统政治学时期、行为主义政治学时期和后行为主义政治学时期。二、管理学视角管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调，以便用最小的代价实现既定目标的活动。管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献在于决策科学。三、经济学视角经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。四、社会学视角社会学简单说来就是研究社会现象的科学。社会学主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革进行的研究。社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法。五、伦理学视角伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。一般说来，伦理学可以分为规范伦理学和非规范伦理学两大类：规范伦理学包括一般的规范伦理学原理和应用伦理学；非规范伦理学包括描述伦理学和元伦理学。伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是政策研究本身的伦理规范，或政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。第二节公共政策的系统分析和矛盾分析方法一、公共政策的系统分析Ø系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。Ø系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。Ø从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可分为如下几个阶段：ü阐释目标ü寻找方案ü预测效果ü构造模型ü评估方案从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的结构分析和政策系统的目标分析三个方面：ü政策系统的环境分析：环境通常是指存在于政策系统之外的物质的、经济地、信息的相关因素的总和。ü政策系统的结构分析：它的目的就是找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次性特征，使政策系统的组成要素及其相互之间的关联在分布上达到最优结合的效果。ü政策系统的目标分析：它是政策系统分析和系统设计的出发点，是政策系统所要达到的目的之具体化。系统分析的主要作用：Ø帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并对不同的政策系统进行比较；Ø鼓励政策分析人员对政策系统的子系统进行分析，促使他们注意系统内部的结构和层次特点；Ø强调对未知事物和状态的探索，不断开拓新的领域；Ø引导政策分析人员从不同的角度看待政策分析中的问题；Ø促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也要注意考虑协调、控制和执行等问题。二、公共政策的矛盾分析Ø矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析，反对不问具体情况的“一刀切”。应该选择条件适宜的地方搞实验，以便取得经验，逐步推广。ü主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中力量去解决主要矛盾，同时要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾，学会“弹钢琴”。第三节公共政策的历史-比较分析方法一、公共政策的历史分析唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为过程而存在，都是历史必然性和历史短暂性的统一。认识事物和研究问题必须遵循科学的历史方法。这就要求：Ø在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一Ø在评价事物时，要坚持肯定与否的辩证统一Ø在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一研究公共政策同样必须坚持历史的观点。因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是不断发展变化的；同时，每一项政策也是一个过程，其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能限于对当期情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。Ø历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接调查的对象；可以采用大样本来丰富调查；资料来源于历史事实，具有客观性；文献中的数据和资料可以作为现成资料；花费较少。Ø历史分析法的缺点主要有：资料虽然广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；难以见到具体环境下的行为和思想；定量化难等。二、公共政策的比较分析“比较出智慧，比较出真知。”比较和鉴别是人类认识未知事物的基本方法。所谓比较，就是根据一定标准彼此之间有着某种联系的多个事务加以对照，从而找出异同，进而达到对特定事务的理解和解释。进行公共政策的系统比较有三个基本的原因：ü为制定更好的政策指导提供指导ü为了更加深入了解在处理具体问题时政府机构是怎么运作的ü当今世界全球性的问题需要合作，一国的政策常常会影响其他国家的政策比较的步骤一般分为：1、确定比较的范围2、进行个案研究3、类型分析4、设定比较的自变量和因变量三、公共政策的个案分析1.个案分析又称为个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。2.个案研究的对象可以是个人，也可以是个别团体或机构，还可以是某种现象和问题。3.个案研究的步骤一般包括：ü明确个案研究的目的和内容ü制度研究计划ü实施个案研究（收集资料、访谈、测量）ü整理分析，形成结论ü起草研究报告4、个案研究法的主要特点：ü研究对象的个别性与典型性ü研究内容的深入性与全面性ü研究方法的多样性与综合性5、个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据对象的实际，提出解决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示对象的发展特点和规律个案研究的方法灵活多样第四节公共政策的经济-社会分析方法一、利益分析方法Ø利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。Ø“利益的观念，在一个个人化程度很高而传统作用被削弱的现代社会尤为重要。在这样一个社会中，利益的概念是同权利、义务、责任、合理性等概念连在一起的，而这些概念又把现代自我界定为公民。”马克思主义的利益分析方法是从利益的角度去分析人们结成的经济关系、阶级关系、政治关系以及各种社会关系，并且认为经济关系、阶级关系决定其他一切社会政治关系。边沁主张功利原则，要求“最大数人的最大幸福”。中国共产党和中国政府一贯重视政策的利益实现和利益分配问题：毛泽东认为，要得到群众的拥护就得真心实意地为群众谋利益，必须给人民以看得见的物质福利。邓小平认为，不讲物质利益是唯心论，要以是否符合人民群众的利益作为判断社会主义优越性的标准。江泽民认为，改革越深化，越要正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益结合起来。研究当前中国的公共政策，就要弄清目前中国利益的具体情况，也就是说明确当前中国存在哪些利益关系，在的新的历史条件下这些利益关系表现出哪些特点，其中哪些关系是不合理的、需要调整的，不合理之处及其原因是什么，如何进行针对性的调控等等。二、经济分析方法从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。它把社会划分为经济基础、上层建筑和意识形态三大结构，从它们之间的辩证关系把握政治和政策现象。公共选择对非市场决策的分析思路：ü作出与一般经济学相同的行为假设（理性的、经济人假设）ü通常把偏好显示过程描述为类似于市场ü提出与传统价格理论相同的问题三、社会形态分析社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治制度和思想文化体系的总称。后工业社会，又称之为“知识社会”、“信息社会”、“后资本主义社会”、“后现代社会”等等，是当代西方各国制定公共政策的依据和总体背景。四、社会阶级与阶层分析阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相关联系的。阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点观察和研究阶级社会中社会现象的方法。十大社会阶层的划分说明当今社会已经进入现代社会的雏形阶段。稳定地社会结构应该是橄榄型，国内现在还是一个洋葱型。第五节公共政策的制度分析方法一、政治学中的制度主义制度有广义与狭义之分。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而认为设计的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。非正式约束主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。正式约束也称为正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制约束性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。狭义的制度指的是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。二、新制度主义的三大流派新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分歧。（一）历史制度主义历史制度主义是对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。路径依赖广义的路径依赖指的是前一段上的事件可能对后一阶段的事件产生某种影响和制约；狭义的路径依赖指的是诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。路径依赖在政治生活中的表现为：ü时间序列的重要性ü政治过程的偶然性ü政治制度的继承性制度变迁在正常时期遵循这种路径依赖的规律，但环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲。这些因素主要有：社会经济系统和政治背景的变化环境的变化新观念的输入（二）理性选择制度主义Ø理性选择制度主义主要吸收新古典经济学中有关“经济人”假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论。Ø理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度被看成是个人行为的结果。Ø理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果，制度影响政治行为者之间战略互动的方式。（三）社会学制度主义社会学制度主义反对传统组织理论把制度和文化截然分开的作法，认为现代组织所使用的规则、规范、程序就是特定文化的一种实践形态，并试图解释为什么组织要采取特定的制度形式、程序或象征符号，这些又是如何在组织内传播的。三、公共政策的制度分析制度是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。政府机构赋予政策如下三个特征：合法性、普遍性和强制性。第六节公共政策的价值、超理性与宏观分析方法一、价值分析公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题时：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等价值分析方法，一般从以下几个方面展开：ü调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动ü对价值观念的各个方面等进行全面的调查和研究ü对规范性的价值体系进行调查和研究ü价值分析的具体方法：各种形式的社会调查；经济活动中预算分析、劳动报酬关系及资源分配优先顺序等方