地方政府平台公司战略规划项目建议书49p

2013年3月内部文件正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.正略钧策地方政府平台公司战略规划项目建议书正略钧策咨询总监董莹-2-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.地方政府平台公司发展趋势-3-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.新城建设、城市经营是中国经济发展浓墨重彩的篇章，在这个过程中，地方政府或管委会下属平台公司发挥了统筹运作的重要作用上海浦东新区浦发集团–负责浦东新区的重大基础设施建设–投融资–经济技术开发区阶段：新区开发建设–滨海新区阶段：主要通过金融手段扶持产业发展，为新区导入核心优势产业天津滨海新区泰达集团天津滨海新区滨海建投–主要负责滨海新区的土地整理和基础设施建设项目–完成新区开发和建设任务–参控股新区战略性产业公司及园区开发公司，导入产业重庆两江新区两江集团1.准政府的管委会体制•开发区管委会作为政府的派出机构对开发区施行管理，其主要职能是进行经济开发规划和管理，为区内企业提供公共服务，拥有一定的行政审批权。我国开发区管委会的主流形式2.管委会与行政机关合一•两块牌子一班人马。或由原来的开发区管委会转变为一级行政机构，成为一般的行政区的例子。如青岛黄岛开发区和上海浦东开发区3.管委会为辅、企业为主•管委会从事最为基本的管理、政策协调工作，具体的开发工作由开发公司进行。这种体制主要存在于工业园区和高新科技园区。以上海的漕河泾、闵行、虹桥和苏州新加坡工业园为典型我国开发区管委会体制类型新城政府或管委会——平台公司-4-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.正略钧策认为，地方政府或管委会下属平台公司，具有统筹性、市场化、实体化、持续性四个发展趋势平台公司是新城建设和城市经营的重要抓手，在积淀了大量资产与资本的时期，更需要平台公司发挥统筹管理作用，整合资源，实现国有资产的保值增值统筹性——更需平台公司发挥资源整合、统筹管理作用1政企分开，深化改革，推动现代企业管理机制的形成市场化——在政府主导与市场化经营的关系中，市场化是主基调2越来越多的新城建设经过投资开发建设的热潮，进入平稳发展期，资产经营管理更强调长期稳定持续经营和发展持续性——更强调资产经营管理的长期性和持续性4国家对地方投融资平台的管理趋于严格，对政府信用做融资担保方式管理趋于严格，平台公司发挥投融资等功能需要更强的实力、更高水平的经营管理，也更需发挥市场主体的自主性实体化——投融资管理趋于规范和严格，对资产经营收益的要求越来越高3-5-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.一、统筹性，针对分税制改革诞生了投融资平台，鉴于城市发展的需要，平台公司将进一步发挥资源整合、统筹管理的作用，成为城市经营的重要抓手透过资本市场融资，吸收民间投资和发行中短期地方政府债券由于财权与事权的失衡，地方政府为推动当地经济发展和解决资金短缺的问题只有三条路径可以选择，即：吸收民间投资发行政府债券商业信用透过商业信用向国家开发银行和各商业银行申领贷款，成为地方政府取得资金的主要渠道1994年《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债90年代基础设施建设领域尚未对民间资本开放财权层层上收，重心上移；事权层层下放，重心下移。地方财权与事权逐步失衡，从而迫使地方政府进行投融资体制创新，将原属于行政拨款的项目拿去银行贷款融资，以解决资金不足的问题-6-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.国投的业务与资产运作模式：金融业务与实体业务金融化，做投融资平台、出资人平台和不良资产处置平台资产经营投融资出资资产估值形成帐面价值金融投资实业投资债权融资股权融资资本运作预期收益估值资产增值估值形成帐面价值利润现金流股权收益出资人平台投融资平台不良金融资产处置汇金不良资产处置平台债权、债转股股权或债权-7-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.省投的业务与资产运作模式：间接建设与城市经营，做投融资平台、出资人平台、政府信用平台和国企改制平台政府信用项目资产经营投融资出资政府资产资产估值形成帐面价值金融投资实业投资债权融资股权融资财政收入政府资产垄断资源资本运作预期收益估值资产增值估值形成帐面价值利润现金流股权收益出资人平台投融资平台政府资产置换不良金融资产处置汇金政府信用平台国企改制平台股权或债权债权物权、使用权、股权等-8-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.地方建投的业务与资产运作模式：直接建设与城市运营，做投融资平台、资产经营管理平台和业务平台基础设施建设板块房地产板块业务平台基础设施建设配套设施建设公共设施建设……土地一级开发房地产开发物业经营……准经营性资产经营性资产公益性资产原有业务资产管理产业经营资产经营管理平台新业务金融投资投资投资平台股权投资融资融资平台债权投资形成账面价值形成账面价值资产估值预期收益估值资产增值估值财政补贴土地资产政府补偿移交政府运营增量资产存量资产全部资产多元化金融投资多元化实业投资四大平台闭合圈市场性业务板块投资业务板块酒店产业园文化创意产业……战略新产业投资私募股权投资中小企业担保……-9-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.二、市场化，地方平台公司需妥善处理政府主导与市场化运作之间的关系，未来，市场化经营将是主基调，进一步推进政企分开，建立现代企业管理制度20世纪80年代20世纪90年代初20世纪90年代中后期2008年后农村改革价格改革南巡讲话市场化改革加入WTO国有企业改革分税制改革公用事业市场化天量流动性期间出现“去市场化”倾向政策滞滞滞滞胀胀胀胀朱镕基经济时代邓小平经济时代平台公司1、深化国企改革•国资委正着手制定《深化国有企业改革的指导意见》，释放国企市场化改革积极信号，区分公益性国企和竞争性国企，采用分类监管机制2、坚持市场化改革•竞争性国企推进股权多样化，加快企业现代化管理机制的变革2013年两会看点-10-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.地方平台公司由政府主导，市场化经营，专业化运作。通过市场化经营发挥平台公司的自主性，实现资产和资本价值最大化平台公司专业化政府性市场化服务于地区内部分基础设施建设依靠政府，争取政府的支持最大限度挖掘地区建设资源充分发挥政府信用的作用市场化的运作模式要求尊重市场规律，遵守市场交易法则法人治理结构健全，组织架构合理必须接受市场监管，参与市场竞争通过企业化运作、资本化、证券化，使地方基础设施建设资源价值最大化，控制过度融资风险专业化的经营专业化的管理专业化的品牌-11-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.三、实体化，投融资管理趋于严格和规范，对平台公司的要求越来越高1、国家政策•国家相继出台对地方政府融资平台的发展提出明确要求，其基本定调和主要措施是完善借款主体、处理存量债务、加强新增信贷管理2、银行风险控制•国家开发银行和各商业银行针对地方投融资平台采取了贷款的风险管控措施，主要是规避不确定性和提高融资门槛，其中最核心的是从原有的信用保证，转为资产保证与收益保证并重银行信贷条件：只有非公益项目才能承贷，且承贷主体和实施主体必须同时满足以下三大条件资产保证承贷主体和实施主体的资产负债率必须低于80%，资本充足率必须高于30%，国开行要求20%资产限定只有经营性收入、可变现资产现值和有关规费收入才能计入资本金收益保证项目本身必须要有稳定的现金流-12-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.随着国发[2010]19文、财预[2012]463号文等文件的颁布，平台公司的战略发展环境将发生重大变化，依赖政府信用贷款受到限制，企业实体化势在必行严禁直接或间接吸收公众资金违规集资切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为加强对融资平台公司注资行为管理进一步规范融资平台公司融资行为坚决制止地方政府违规担保承诺行为12345财预[2012]463号文是继国发［2010］19号文等有关地方政府投融资平台一系列文件的又一规范性细则，主要目的是对重新抬头的政信合作进行点刹，重点是提醒与进一步规范地方政府的融资行为，避免违规违法融资国家政策对于平台类公司的融资限制越来越严格，原有的发展模式难以为继，这无疑会加速地方政府融资平台的转型，加强市场化运作机制将是平台类企业的必然路径选择，资产实体化和强调经营收益是大势所趋-13-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.平台公司债务偿还，大多建立在地价可持续增长的假设前提之下，但随着城镇化进程发展，地价难以维持高幅度增长，存在一定的风险因素政府授权财政担保人大承诺银行贷款授信、贷款政府决策财政代出资构建融资主体城市基础设施建设公益性资产经营性资产准经营性资产政府回购财政收入土地资产经营收益平台债在地价不能维持高增长的情况下政府回购无能为力投向基础设施的资金，受市场与政策制约难以变现依赖财政补贴的平台公司能否真正做到还本付息，在很大程度上有赖于财政收入的增长和土地价格的上升。很多人是按照这几年每年20％－30％的高速增长来预测未来的财政收入，但存在较大风险注入平台公司生地、毛地，但却以净地估价更需依赖资产经营收益资产经营收益需能够维持融资的利息-14-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.在这一条件下，政府信用平台的基本运作模式，融资与还款都要以做实资产为核心，以资产经营收益为来源，资产经营收益凸显重要性政府决策财政代出资构建融资主体政府授权财政担保人大承诺银行贷款授信、贷款还款来源资产担保或质押土地土地收益持有物业物业经营收益股权股权收益做实资产资产经营收益地市级建投省投实业经营+资本运营资产经营+资本运营-15-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.四、持续性，更强调资产经营管理的长期性和持续性公司创造的价值时间完善城市功能新兴产业培育城市功能提升产业聚集效应显现城市功能完备产业升级区域发展三阶段运营重点目标城市基础设施、配套设施完善，吸引大量的人流、信息流；具备初步的商务功能培育重点产业、提供就业；在重点成长行业内形成由大企业带动，产业聚集的示范效应资金聚集商业、商务繁荣，完成产业升级金融、商贸、旅游等现代服务业发达•区域发展到功能较为完备阶段，资产的持续经营管理成为主要任务•产业面临升级转型-16-正略钧策管理咨询AdfaithManagementConsultingInc.资产经营管理投资有限公司企业发展研究咨询项目，需要着力解决定位、做什么和怎么做的问题发展—做什么管理及举措—怎么做公司的功能和作用如何定位？如何处理政府主导、市场化经营、专业化运作的关系？如何保证国有资产的保值增值？公司是否应将做实资产、保证资产经营收益作为核心任务？核心议题我们的视角定位—为什么做公司未来经营的领域是什么？应当建立什么样的经营模式？我们自己有什么？可以整合的资源有什么？我们已经具备什么能力？我们能做什么？（业务组合设计）如何设计业务框架？我们应该有什么样的规划与目标？（发展战略规划、业务战略规划）如何进一步理顺与设计政府与公司、集团与二级公司的管控关系？我们需要什么资源？我们需要培育什么能力？哪些关键环节需要尽快提升？如何提升？公司以什么经营模式、业务组合来实现目标？公司怎样进行高水平的资产经营？怎样管理？核心问题公司存在的目的和作用是什么？-17-正略钧策管理咨询