第八章-公共管理中的政府角色

第八讲公共管理中的政府角色我国中央政府与地方政府的职权政府与市场的区别改善我国政府与企业的措施构建我国新型的政府与社会关系政府再造的含义西方国家政府再造模式及对我国的借鉴第一节政府的性质与作用一、政府的含义与性质所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。“政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：1.指制定规则、为居民提供服务的机构，这是最广义的政府，也可以称为“超弱意义的政府”。2.指治理国家或社区的政治机构，这可以称为“次弱意义的政府”。3.泛指一切国家政权机关。国家的立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关，这是广义的政府。4.指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就是各级行政机关。这是狭义的政府。公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员：中央与地方行政机关：行政首长：政府普通公务员：二、政府的职能与职权政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题。政府职权是指某一职位依法具有的权力，这一权力是由法律所规定的，与一定职位相联系。三、政府职能的有限性一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二节政府与市场的关系一、政府与市场的区别（一）运行目的政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。（二）运行方式及特点政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。（三）运行的结果政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。（四）担负的职能政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。3.政府应该具有维护社会正义的功能。4.政府应该具有宏观调控的功能。市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。3.微观调整优化经济结构。4.参与部分公共物品与服务的提供。二、政府与市场的联系在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。2.市场有效，政府失灵。3.市场失灵，政府有效。4.市场失灵，政府无效。三、政府与市场关系中存在的问题在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点。一种是政府“全能”、市场无用论。另一种是政府“无为而治”、市场万能论。四、规范政府与市场关系的措施（一）重视发挥市场的功能市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。（二）正确认识市场失灵（三）减少政府失灵1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：1.尽快培育和发展市场体系。2.解决市场分割问题。3.主动促进国内市场与国际市场接轨。第三节政府与社会的关系社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。一、政府与社会关系中存在的问题在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是过分夸大社会的作用。（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向。2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。二、改善政府与社会关系的措施（一）明确良好政社关系的发展目标。良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，“小政府、大社会”模式能保证这一目标得以实现。“小政府、大社会”的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。（二）按“小政府”的客观要求改革政府。1.转变政府职能2.改革政府机构：3.规范政府行为（三）按“大社会”的内在要求改革社会。1.提高社会自治能力2.培育社会中介组织3.建立社会对政府的监督制约机制4.建立社会保障体系第四节政府再造一、政府再造的含义“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。二、西方国家的政府再造模式西方国家的“政府再造”具有如下特征：1.与行政环境变化相适应。2.着重于政府如何运作。3.广泛采用私营部门的管理方式。4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。5.重新探索政府与社会的关系。西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示“政府再造”一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。学习借鉴西方国家的“政府再造”理论，要求政府必须高效、精干、廉价。我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。四、我国政府的再造模式（一）从效率行政到民主行政。（二）从控制导向的管理到服务导向的管理。（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。（六）从中央集中权力到适度的地方分权。（七）从官僚组织到适应型组织。（八）从人治到法治。我国政府要实现从人治向法治的转变，政府必须服从法律，接受法律的约束和控制，并使公民的各项权利得到保障。